对如何保障有需求的普通百姓能“请得到、请得起、信得过”律师的思考思维导图

风雪夜人归

2023-03-08

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落实中央领导提出的“执法为民”、“解决老百姓打官司难”的要求，是今后一个时期摆在司法机构和广大法律工作者面前的一项重要任务。就完善律师制度而言，这一任务实际上是提出了如何满足社会需求，保障那些需要律师提供法律帮助的弱势群体、普通百姓能够“请得到”、“请得起”和“信得过”律师，这三个方面的课题。解决这些问题我们每一位律师自然责无旁贷，应从自身做起，但更为重要的应从律师管理和司法制度层面去考量，去努力。

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思维导图大纲

一、关于“请得到”的问题。

上世纪90年代我们曾从加快律师队伍和执业机构数量发展角度，就解决当事人“请律师难”问题付出了努力并取得了一定成效，当今我们仍需为此而继续努力的同时，还应注意研究解决现时普通百姓“请律师难”出现的如下新情况、新问题：

1、倡导律师事务所规模化建设与满足普通百姓需求的问题。

一个时期以来受到“上规模、上效益”导向影响，各地纷纷组建在人员数量上规模较大的律师所。由于这些规模所多是通过多所合并组建的，致律师执业机构相应减少;还由于规模化建设带来的办公条件的改善，多个所合为一所后大多从原为普通百姓“易找、敢进”的“小门面”的沿街办公场所，迁至为普通百姓“难找、难入、怕进”的高级写字楼，更由于规模所业务重点从“传统型”的一般民、刑法律事务，向商事、金融、证券、房地产等“新型、高层”法律事务的转变，新的“老百姓请律师难”的现象已经出现。应该说律师业发展到一定阶段，出现一些上规模所是社会一定需求的始然，不仅不可非议，而且应予鼓励。但我们应认识到，社会对律师的需求是多方面、多层的，规模所决不是律师所发展中唯一可供选择的模式。事实上，即便是在律师业较发达的国家包括我国香港地区，大型所仍然是少数，面向大众服务的中、小型所仍占多数。

一个时期以来我们的管理部门和业内的舆论部门对律师所“言大必夸、言小必轻”实为对律师业发展的误导。要解决上述新的“老百姓请律师难”的问题，一是要纠正宣传上和政策上的偏面导向，在律师事务所的建设中应提倡大、中、小多种形式、多种规模的律师所并存发展的方向。其中尤其要纠正那种唯上规模才能提升律师形象的偏面认识。二是要重新审视“品牌所”的评选标准，纠正仅重视以人员数量的多与少、创收数额的高与低，而不论为普通百姓提供服务的业绩作为衡量一个所好与差的评比作法。就鼓励满足社会多层、多方面的需求而言，我们需要评出上规模的“品牌”大所，也需要评出为百姓服务业绩好，但只有中、小规模的“品牌”所。三是要重视律师协会特别是省域以上律师协会的理事、常务理事构成的各方代表性。纠正这些成员，特别是常务理事现实几乎全为大所的律师所占据的局面。在律师的行业管理、自律组织中难听到来自中、小型律师所声音的现象不能再继续下去了。

2、普通百姓难请到“好律师”的问题。

同样是受不当舆论的影响，现实创收的高低已成为判断一名律师执业是否成功的尺度。在这种价值观的影响下，那些具有较好业务技能的一流律师，越来越将精力投向那些高收入的专业法律事务和经济大案的办理，淡忘了律师应有的“扶弱助贫”的道义，不再重视向那些弱势群体提供法律服务，造成相当一部分普通百姓难以请到好律师，使他们在获得最佳法律服务的机会上处于事实上的不平等地位。这一现象的出现除律师自身正确的价值观缺失外，和前述问题一样与我们的管理部门和业内的舆论部门，在对律师的管理和对律师的宣传中一些不当的做法和偏面的导向不无关系。如对律师执业成功的评价、肯定，过重于律师创收额的高、为大客户服务的多、新型律师业务能力的强;对律师业务的宣传一度重为大客户关注的新型的商事、经济“大”案，轻事关百姓痛、痒的“传统型”的民、刑“小”案;在先进律师的评比标准上一味地向创收高的律师倾斜。

当事人聘请一流律师的机会平等是司法公正的应有之义。因此我们应重视解决普通百姓“请好律师难”的问题。目前应在律师职业道德和执业纪律教育中，开展律师“人生观、价值观”的专题教育;在律师的宣传中应加大对那些“仗义、疏财”、“扶弱、助良”的律师事迹进行彰显的量和力度;在先进律师的评比中，应倡导事关百姓无大、小，注意从鼓励律师面向百姓提供服务的角度着眼，评出具有方方面面代表性的先进。

3、某些地区仍存在着的当事人请不到“真律师”的问题。

净化法律服务市场，取缔“黑律师”，确保当事人能请到“真律师”的工作虽提出多年，但时至今日某些地区并没有实质性进展。非但如此，当前在这些地区还出现了加剧法律服务市场混乱的新动向，即律管部门对“兼职律师”不再给予注册，原有此身份的人员在脱离了律师队伍后，他们利用群众不知情的便利和原来从事律师工作的影响，仍然开展有偿法律服务。“黑律师”的存在以及他们用不当手段“挑词架讼”、“低价揽讼”，不仅败坏了律师的声誉，而且在一些不发达地区对合法律师的生存构成了威胁。

二、关于“请得起”的问题。

保障有需求的社会成员均能平等地获得律师的帮助，反映着一国司法民主制度的进步。在我国推进依法治国的过程中，保障普通百姓能“请得起”律师的问题，不可避免地摆到了我国政府和社会面前。解决这一问题的根本出路在哪里?当然应从规范律师的收费，合理确定律师的收费标准入手，但这又不是根本性的。

不可否认现实确实存在着个别律师漫天要价，随意收费的现象。对这一现象理所当然应予整治和规范。但我们应当看到就律师的整体而言乱收费毕竟还是个别的现象，通过整治，规范了律师的收费也并不意味着社会的每一位成员都能“请得起”律师了。因此规范律师的收费做为律师管理中的一项重要工作应当常抓不懈，但切实为经济上有困难的普通百姓对律师的需求计，仅仅如此是远远不够的。

律师作为维护国家法律正确实施的法律工作者，其生存条件的优劣直接对其作用发挥的水平构成影响。因此国家在确定律师业务的收费标准时，理应保障律师有一个至少不为生计所虞的执业条件。一个时期以来，由于国人对拥有优裕生活条件的国外律师的了解、参照，还由于国内个别高收入律师的恣意张扬，更由于某些媒体的偏面宣传，社会已形成了我国律师已率先进入高收入群体的印象。由此降低律师的收费标准一度成了解决当事人“请不起”律师问题的话题。那么真实的情况究竟如何?不可否认随着律师涉足的业务领域的扩大，尤其是随着新型的商事、证券、金融、房地产律师业务的开拓，近年来在一些发达地区确实出现了一批高收入的律师。但就占我国绝大多数的不发达、欠发达地区而言，我国律师在整体上不仅远未达到高收入的程度，甚至还存在着相当一部分律师为生计所困的现象。以笔者所在的合肥市2003年统计数字为例，本市市属所于该年度获得注册执业的律师为565人，全年律师创收额为2057.8万元，人均创收3.6407万元，扣除税款、注册费、会费和其他执业成本，以及缴纳了各项保险费后，即使事务所不留各项基金，能分到律师手中的可支配收入人均不足2万元。此人均收入虽

高于本市年人均可得的工资水平，但由于律师创收能力存在着巨大的悬殊，在上述全市律师的创收总额中有50%为占律师总数10%的律师所取得，因此占律师总数近90%的律师人均能取得的可支配收入并不高于全市的平均工资水平，甚至相当一部分律师的收入还低于此平均水平。作为省会城市的合肥市尚且如此，我省其他市、县律师整体的生存状况更不乐观。因此为绝大多数律师的生计计，为律师业的发展计，至少从我省的情况看，以降低律师现行收费标准的办法，以图经济上有困难的当事人“请不起”律师问题的解决，是不合理、不足取的，也是不能从根本上解决问题的。

笔者认为保障普通百姓不因经济上的困难而“请不起”律师，根本的出路在于落实、完善国家的法律援助制度。应该说我国的法律援助制度从无到有，已产生较大的影响，发挥了一定的作用。但对应社会的需求，现有法律援助制度的不到位，以及其存在的缺陷也是显而易见的。具体表现在：首先，法律援助所需经费的财政拨付不落实、不到位呈普遍性、持续性，导致法律援助工作因长期经费缺乏难得进展;其，由于《法律援助条例》将承办法律援助案件规定为律师的义务，相当一部分地区在开展此项工作时对律师形成依赖，加之前面提到的经费不落实，律师承办此类案件不仅是无偿的，而且还时常贴费，由此致原本应为政府的援助变成了律师援助;再，由于律师长期被指派承担此类无偿的，甚至还要贴费的案件，在客观上挫伤了律师从事法律援助工作的积极性，影响了他们精力的投入，致法律援助案件的质量难以保证;另外还由于《法律援助条例》在受援的范围上不仅对受援的对象作出了限制，而且还对受援案件的性质作出了限制，致相当一部分经济上有困难的当事人，在某些需要律师帮助的案件中得不到援助，使其在诉讼中处于不利的境地。

笔者认为：①在我国法律援助制度已确立多年，国家《法律援助条例》业已颁实施的今天，任何不履行拨付法律援助经费义务的行为都应依法予以追究，否则法律援助工作难有进展，甚至会形同虚设;②法律援助是国家援助、政府援助而非律师援助，无偿承办法律援助案件只应是律师道义上的义务，而不应当成为律师的法定义务。作为政府的一项义务，法律援助的本质特征并不是由政府出面指定律师无偿为经济有困难的人提供法律服务，而是由政府出钱为他们聘请律师，即由政府为经济上有困难的人向律师“埋单”，不体现这一特征就难以保护律师从事此项工作的积极性，就难以保障律师在从事此项工作中的精力投入，从整体上提高法律援助案件质量就难免成为一句空话;③法律援助范围的确定只应对受援的对象作出限制，不应对受援的案件性质作出限制，凡是经济困难“请不起”律师的当事人，不论其面对的是何种诉讼其均应获得援助，否则就不能全面达到通过法律援助实现司法民主、公正的目的。至于受援对象最终因某一特定的案件获援而取得了某些特定的财产利益，完全可以让其事后补费，如此不仅能让他们事前获得援助，而且还可以以他们事后获利的付费弥补法律援助经费的不足。

总之，解决经济上有困难的普通百姓“请不起”律师的问题，最根本、最有效的途径是落实、完善法律援助制度。而当各地、各级政府能真正履行拨付法律援助经费的义务，当国家能够确立政府为受援对象向律师“埋单”的制度，当经济上有困难的当事人不论面对何种诉讼均能得到法律援助的惠及，当律师不再把承办法律援助案件看成是负担，不仅仅基于律师的良心、道义，而且还基于自身的利益、需求积极承办法律援助事务之日，才是我国的法律援助制度名副其实，律师有偿服务与部分社会成员“请不起”律师的矛盾得以缓解之时。

三、关于“信得过”的问题。

立法对律师权利予以限制、缩小的趋势始于民诉法的修改。修改后的民诉法将代理律师与其他诉讼代理人等同起来，取消了代理律师对有关诉讼权利的独享权。有法官撰文称，这一修改“更加体现了诉讼当事人地位平等的原则，不致使那些未请、不懂得请或请不起律师，而由其他诉讼代理人代理的当事人处于不平等、不利的地位”。这或许也正是立法者何以作此修改所持的观点。

对此笔者不能认同：

首先，律师职业从无到有是社会分工的体现。律师要发挥其独有的作用，体现其存在的价值，必须具备一定的条件。律师在执行职务时享有他人不能享有的权利，能实施他人不能实施的行为，正是这一条件的体现。通常国家都是以授权性规范确认“律师执行职务中的权利”，并规定这些权利只能由律师这一特定的主体，在执行职务时行使，其他任何人均无权行使。很难设想，法律不作此规定，律师职业何以能产生，职务何以能行使，作用何以能发挥?

其二，尽管我国法律规定律师和普通公民都可以作为当事人的诉讼代理人，但必须看到两者参与诉讼代理活动有着明显区别。一是身份和行为的依据不同。律师作为诉讼代理人是以专门法律工作者的身份接受委托，实施代理的。他们参与诉讼既是基于当事人的委托，又是基于法定的职责，是职务行为和代理行为的结合。而某一公民担任诉讼代理人则一般与当事人原本就存有特定的关系，他们参与诉讼活动并非履行职务。二是目的和承担的责任不同。我国律师执行职务以维护国家法律的正确实施为根本目的，而国家法律并没有要求其他诉讼代理人承担此项责任。另外，代理律师不仅要履行诉讼法上的义务，同时还要承担与律师职业相关的其他法律、纪律、道德等规范要求的特定义务和责任，而对其他诉讼代理人来说，一般只受诉讼法上义务的约束。正因有上述不同，代理律师享有其他诉讼代理人不能享有的权利应是顺理成章之事。

其三，原民诉法在规定代理律师独享有关诉讼权利的同时，赋予当事人有平等地聘请律师的权利。通常当事人“未请律师”是对自己权利的放弃，我们不能因一方当事人放弃聘请律师的权利，而将对方当事人所聘律师降格以用，以求所谓的“平等”。果真如此，不仅不是更加体现了当事人诉讼地位平等的原则，恰恰是对这一原则的背弃。至于“当事人不懂得请、请不起律师”的问题，更不能成为取消律师权利的正当理由。这不仅仅是因为在我国律师制度已恢复二十余年的今天，当事人不懂得请律师的现象已不具普遍性，更为主要的是解决这一问题的正确途径应是以积极的态度加大对律师业务的宣传，而不应该消极地去取消律师的权利。说到律师的收费，在我国不仅大大低于国外律师的收费水平，即使与人民法院收取当事人的诉讼费比也是不高的。在此情况下，如果还存在当事人请不起律师的话，那么同样存在着当事人因交不起诉讼费而无法行使诉权的问题，我们能因此削弱审判机关的职权吗?事实上，对此类问题正如人民法院通过减免或缓收费用的方法，来保障经济上有困难的当事人得以行使诉权一样，我国律师在收费上也一直对经济有困难的当事人实行减、免、缓的制度，并且担负着大量的法律援助的任务。可见，当事人不请律师普遍、真实的原因只能是放弃权利不愿请，而不愿请的原因大多又恰恰是律师的权利远未达到为其执行职务所需的程度，难以让当事人感受到请得值。事实表明，以所谓体现当事人诉讼地位平等为由，取消代理律师对有关诉讼权利的独享权，在理论上是说不通的，在实践中是有害的，不足取的。

对律师职权限制、缩小的趋势在此后颁布的律师法和修改重新颁布的刑诉法上有进一步的反映。比如对律师调查取证权的规定。调查取证权作为律师得以顺利执行职务的权利，在律师法和新刑诉法颁布前本无异议。尽管律师行使此项权利常遭人为的干扰、限制，但其作为一项法律的授权在此前的立法中是能找到依据的。然而现行律师法、刑诉法关于律师调查取证需“经有关单位和个人同意”的限制性规定，不仅造成律师调查取证更加艰难，而且事实上已使律师拥有此项权利失去了法律上的依据。因为法律允许知情人有权对是否接受律师调查作出选择，就意味着接受律师的调查并不是案件知情人的义务。既然知情人无此项义务，那么从权利、义务相对应的关系看，调查取证也就不能成为律师可享有的权利了。

在我国尚未确立法院根据律师的申请签发调查令制度的情况下，现行立法如此规定实际上已使律师的调查取证权名存实亡，并已对律师作用的发挥构成了如下影响：

首先，它削弱了律师的职能。尽管从担负的具体任务看，律师与公、检、法三机关各有不同，但就“维护国家法律的正确实施”这一根本职能而言，律师与上述机关发挥的作用应是一致的。要实现这一职能，律师执行职务必须“以事实为根据，以法律为准绳”，而“以事实为根据”又是“以法律为准绳”的前提。当律师丧失对事实的调查取证权后，律师何以能“以事实为根据”，进而何以实现法律赋予的“维护国家法律的正确实施”这一根本职能呢?

其，它引发出了新的“告状难”。民诉法确立的“谁主张，谁举证”的原则，无疑具有积极的意义，但这一原则与当事人调查取证难毕竟又是一对现实的矛盾。如果以往当事人尚可聘请律师求得帮助的话，那么当现行立法取消了律师的调查取证权后，就无异于将那些合法权益遭到实际侵害，仅仅是因调查无权、举证不能的当事人推至难以求援的不利境地，由此必然引发出新的“告状难”，这决非一个追求公正的社会应有的现象。

如果说现实社会确实存在着对律师“信不过”的问题，那么笔者认为这一问题的存在除律师自身的原因外，在很大程度上与律师现实能享有的职权不仅未能达到为其执行职务所需的程度，反而还存在着对律师职权予以限制、缩小的趋势有关。这一现象制约了律师作用的发挥，难以让当事人感受到请律师请得值。因此要让寻求律师帮助的当事人信得过律师，更为根本的，更为重要的应切实从改善律师的执业环境、提高并保障律师执行职务的权利入手。