尽快制定《集体合同法》完善我国集体合同制度思维导图

清水入喉

2023-03-03

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王向前（北京农学院政法系副主任、副教授）

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思维导图大纲

一、我国制定《集体合同法》的必要性

各国的实践已经充分证明，集体合同制度在调整劳资关系、促进社会进步、推动经济发展、维护社会稳定等方面能够发挥巨大的作用。集体合同制度有效发挥作用所需要的最重要的条件之一就是完善的、系统的集体合同立法。集体合同立法，不仅能够保障集体合同制度的顺利实施，而且能够鼓励、促进、引导集体合同制度的实施。1981年集体谈判公约第三部分明确规定：会员国应根据本国情况，采取措施，“使集体谈判不因缺乏决定其进程的规则或这些规则不足或不适当而受到妨碍”。这一方面说明国际劳工组织也十分重视集体合同立法，另一方面也说明，如果一个国家缺乏集体合同立法，或者集体合同法律规范不全面、不充分、不具体，或者某些集体合同法律规范不科学、不合理，那么集体合同制度的推行就会受到妨碍。由此可见，集体合同对于集体合同制度的推行具有十分重要的意义。

世界各国的政府普遍重视运用立法形式对集体合同制度进行规范，使集体合同行为既受法律保护又受法律制约。集体合同立法的内容涉及集体合同的主体、订立程序、订立原则、内容、形式、登记、效力、履行、监督检查、变更解除和终止、法律责任、集体合同争议处理等方面。从集体合同立法的形式来看，集体合同制度在早期都包含在工会法、企业法、民法等部门法之中。第一次世界大战后，才开始出现了集体合同的单独立法。就目前而言，集体合同立法主要有两种形式：一种是在劳动法法典中专列篇章详细规定集体合同制度，如法国、澳大利亚；另一种是就集体合同制度进行单独立法，如芬兰、俄罗斯。从当前的发展趋势来看，单独的集体合同立法越来越多。集体合同立法的这一趋势，同各国普遍制定大量的专门劳动法律法规，调整劳动领域中各方面的专门问题这一劳动立法的总趋势是一致的。①

我国政府确定的未来的劳动法律体系与上述劳动立法趋势也是一致的，它以《劳动法》为基本法，并包括以《劳动法》为依据制定的众多的单行法律法规。②必须指出的是，我国的《劳动法》还不是劳动法典，在以后很长的一段时期内我国也根本不可能制定出一部体系完整、内容全面具体的劳动法典。我国目前的《劳动法》总共有107条，却包括总则、促进就业、劳动合同和集体合同、工作时间和休息休假、工资、劳动安全卫生、女职工和未成年人特殊保护、职业培训、社会保险和福利、劳动争议、监督检查、法律责任和附则等十三章，大量的规定是粗线条的、原则性的，可操作性很差，只是为进一步的专门立法提供了杠架和依据。就集体合同制度而言，我国《劳动法》中只有四条直接提及集体合同。显然，试图仅靠这四条规定来保障集体合同制度实施的想法无异于天方夜谭。因此，在我国《劳动法》施行之前，劳动部就发布了《集体合同规定》，就集体合同的许多具体问题作了具有可操作性的规定，为集体合同制度在我国的广泛推行创造了基本条件。时至今日，《集体合同规定》仍是我国企业签订集体合同的主要依据。但是，随着集体合同制度的推行，《集体合同规定》愈来愈显示出它的局限性，这种局限性表现在很多方面。

第一、从性质上看，《集体合同规定》虽然属于行政规章，具有普遍的适用性，但它不属于法的范畴，法律地位是很低的，缺乏足够的权威性。

第二、从效力上看，《集体合同规定》作为行政规章，其效力不但低于宪法和法律，而且低于行政法规和地方性法规，效力层次是很低的。它不能作为人民法院裁判集体合同争议案件时的法律依据，人民法院只能在确认它不与法律相抵触的前提下，参照它来判断集体合同双方的是非曲直。③

第三、从内容上看，《集体合同规定》作为行政规章，它不能直接创制新的权利和义务，它只能对法律已经规定的权利和义务进行具体化，凡是法律还没有规定到的权利和义务，它不能先行规定。④由于这种限制的存在，同时由于我国《劳动法》仅仅是用“寥寥几笔”勾勒出集体合同制度的框架，《集体合同规定》不可能承担起构建一个体系完整、结构合理、内容具体、可操作性强的集体合同制度的重任。例如，由于《劳动法》对于违反集体合同的责任没有提及，《集体合同规定》也就不敢走得太远，对于法律责任同样没有作出具体规定。我国原先的《工会法》由于缺乏关于法律责任的规定，成了“棉花法”，“好象是一个没有骨头的人，很难站起来”，因而“严重地影响了《工会法》的贯彻实施”。⑤那么，我国集体合同制度缺了法律责任，情形又会怎样呢？

第四、我国劳动部的法定职权是主管全国劳动行政管理工作，⑥其制定行政规章的行为必须受其行政职权的限制、制约。因此，劳动部制定《集体合同规定》时，只能规定与集体合同的行政管理有关的问题。但是，集体合同制度是一项合同制度，它涉及许多问题，集体合同的行政管理只是其中的一个问题。从这个角度来讲，《集体合同规定》总共41条，大部分内容规定的也是与劳动行政部门审查集体合同、协调处理因签订集体合同发生的争议密切相关的问题。

第五、《集体合同规定》是由劳动部制定的，因此它主要反映劳动部的“部门意志”。正因如此，中华全国总工会才“分庭抗礼”，发布了《工会参加平等协商和签订集体合同试行办法》。

根据上述分析，从集体合同制度对立法的依赖性、国际上的立法趋势、我国的劳动法律体系、我国《集体合同制度》的局限性等各个方面来看，我国都必须制定《集体合同法》，制定单行的《集体合同法》已成为我国的必然选择。

二、我国制定《集体合同法》的紧迫性

（一）大规模集体合同制度实践的迫切需要。

美国被认为是拥有集体合同最多的国家。⑦据有关资料，目前美国大约有10万份集体合同。⑧那么，我国目前拥有多少集体合同呢？据统计，到1997年底为止，我国城镇企业实行劳动合同制度的职工达到10787.8万人，占同口径职工总数的98.1%；在劳动部门备案的集体合同为13.1万份，涉及职工4498万人。⑨这说明，早在1997年底，我国就已经有近一半城镇企业职工处于集体合同的覆盖之下。由于我国政府正在全力推行集体合同制度，我国签订集体合同的企业正在迅速增加，因而我国目前拥有的集体合同的数量及其涉及的职工数量很可能比97年底的统计数字还要大得多。可以预言，我国即使目前还不是世界上拥有集体合同最多的国家，那么也将在近期内成为世界上拥有集体合同最多的国家。在这种情况下，我国居然还没有制定《集体合同法》，实在令人惊讶。集体合同立法严重滞后于集体合同实践的现实表明，制定《集体合同法》已成为当务之急。

（二）防范劳动争议，维护社会政治稳定的迫切需要。

在市场经济条件下，劳动关系双方具有决定其关系的更大的自由，包括当他们不能就如何处理某些特定问题达成协议的情况下采取行动（如罢工）的自由，所以“在从计划经济向市场经济的过渡期间和之后，肯定会出现更我的争议”。⑩但是，“最重要的是理解、防范并且寻求解决办法。”。⑾集体合同制度正是增进劳资双方的理解，防范劳资冲突，并在劳资争议出现之后对其予以解决的“基本武器”。⑿而对于集体合同制度的实施来说，“法律环境是至关重要的”。⒀劳动争议在我国已经成为一个无法回避的社会问题，其范围、规模正在不断扩大，激烈程度正在不断提高，我国社会政治稳定正面临着劳资冲突的严峻考验。

（三）推行劳动合同制度的迫切需要。

我国《劳动法》以市场经济为立法取向，以构建劳动力市场规则为立法宗旨，以劳动契约关系为立法基点。因此，实施《劳动法》的关键问题是实现劳动关系的契约化，而实现劳动关系契约化的基本方式就是推行劳动合同制度，因而我国劳动部门把推行劳动合同制度作为实施《劳动法》的“龙头”。劳动合同制度的根本作用在于赋予用人单位以用人自主权，赋予劳动者以择业自主权，实现用人单位和劳动者的双向选择，促使人力资源通过市场机制得到合理配置。

但是，劳动合同制度是有重大缺陷的，其缺陷必须由集体合同制度来校正，其不足必须由集体合同制度来弥补。从劳动合同制度和集体合同制度的关系来看，集体合同制度以劳动合同制度为前提，不实行劳动合同制度就没必要实行集体合同制度；劳动合同制度要由集体合同制度来配套，实行劳动合同制度就必须同时实行集体合同制度。因此，劳动合同制度和集体合同制度具有内在联系，密不可分。具体而言，集体合同制度对劳动合同制度的校正、补充、支持作用表现在下述几方面：

第一、在签订劳动合同时，单个劳动者处于弱势而不足以同用人单位相抗衡，因而难以争取到公平合理的劳动条件。由工会代表全体劳动者同用人单位签订集体合同，就可以规定集体劳动条件，集体劳动条件是本单位内的最低个人劳动条件。因此，集体合同能够纠正和防止劳动合同对于劳动者的过分不公平，使之比较公平合理。

第二、许多在劳动合同中难以涉及的职工整体利益问题，可通过集体合同进行约定，如企业工资水平的确定、劳动条件的改善、集体福利的提高等。

第三、在劳动合同的有效期内，如果企业经营状况和社会经济形势等因素发生了较大变化，那么可以通过集体合同调整和保障劳动者的利益。

第四、劳动者的实力各不相同，因而与用人单位签订劳动合同时，有一些劳动者会受到歧视，不能平等地享有权利和承担义务（如同工不同酬）。通过集体合同可以确保一定范围内的劳动者都能平等地享受权利和承担义务，避免劳动者之间的不公平现象。

第五、劳动关系的内容涉及方方面面，如果事无巨细均由劳动合同规定，那么每份劳动合同都将成为一本具有相当篇幅的小册子，订立一份劳动合同将成为一件很不容易的事情。通过集体合同对劳动关系的内容进行全面规定之后，劳动合同只需就单个劳动者的特殊情况作出规定即可，这样就会大大简化劳动合同的内容，也会大大降低签订劳动合同的成本。由于集体合同和劳动合同具有上述作用，集体合同被认为是劳动合同的“母合同”。

（四）保持和促进国民经济持续、快速、健康发展的迫切需要。

我国是一个发展中国家，首要的任务是发展经济，保持和促进国民经济的持续、快速、健康发展是我国面临的一项长期而又艰巨的任务。怎样继续保持和促进国民的经济的持续、快速、健康发展？我国政府的方案是把扩大国内需求作为促进经济增长的主要措施，在扩大投资需求的同时，采取有力措施引导和扩大消费需求，形成投资和消费对经济增长的双重拉动。目前，我国政府扩大投资需求的主要方式是实施积极的财政政策。为扩大消费需求，我国政府近年来一直在通过多种渠道增加城乡居民特别是低收入群众的收入。劳动者收入的增加不仅受经济增长速度的制约，而且还受本地区、本行业、本企业工资水平的影响。工资水平则受到集体谈判的很大影响。因为集体谈判不仅是一种调整劳动关系、预防和处理劳动争议的方式，还是一种“工资分配方式”，劳动报酬是集体合同中最基本、最重要的内容。如果没有建立集体合同制度，劳动者和雇主“单打独斗”，那么劳动者就不可能获得公平的劳动报酬；如果建立了集体合同制度，劳动者就能通过集体谈判争取到比较公平的劳动报酬。因此，集体合同制度能够提高广大劳动者的收入，增强工薪阶层的购买力，扩大国内居民的消费需求，从而拉动经济增长。集体谈判是一个连续不断的过程，因而集体合同制度的实施能促使工薪阶层的收入随着经济的不断增长而增长，保障工薪阶层能不断从经济增长中分得公平的份额，这种公平的分配使工薪阶层的购买力不断增强，消费需求也不断扩大；消费需求的不断扩大又进一步拉动经济的增长，这样就形成了一个良性循环。