谈谈集体合同地方立法的意义思维导图

几点疏雨

2023-03-03

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立法

意义

地方

谈谈

劳动关系

劳动法

集体合同

《北京集体合同条例》已经纳入北京市地方立法规划，并在征求有关方面的意见。笔者在此谈些一孔之见，希望能起到抛砖引玉的作用。

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思维导图大纲

一、地方立法有利于劳动关系调整机制的建立和完善

集体合同制度调整劳动关系，具有劳动合同制度不可替代的作用。由于企业改制深入发展，我国劳动关系发生了巨大而深刻的变化，劳动关系双方利益显性化。民办非企业单位数量不断增加，并纳入劳动关系的调整范围；劳动争议不断持续上升，大量劳动争议案件集中反映在职工与企业的利益矛盾上，影响了劳动关系的和谐稳定。目前，企业虽然已按《劳动法》的规定，基本实行了劳动合同制度，但劳动者与用人单位相比明显处于弱者地位，仅仅靠劳动合同制度，但劳动者与用人单位建立和谐稳定劳动关系调整机制的需要。集体合同是一种依靠集体力量来保护自身利益的劳动关系调整方式，是劳动关系调整中承上启下的一个必不可少的层次。所以通过地方立法，大力推行集体协商机制，进一步发挥集体合同制度功能，有利于劳动关系调整机制的建立和完善。

地方立法可以完善集体合同制度规范。《劳动法》关于集体合同的规定有4条，《工会法》关于集体合同的规定也只有3条，《北京市实施<中华人民共和国工会法>办法》条款中零星涉及到集体合同的有六处；《劳动法》、《工会法》、《北京实施<中华人民共和国工会法>办法》中的这些规定仅仅是提出了我国及本市地方集体合同制度的框架。劳动保障部于2003年发布的《集体合同规定》（22号令，以下简称22号令）较以前劳动部颁布的集体合同规定有了很大改善，但由于22号令层次低，通过集体协商签订集体合同制度适用范围小，集体协商内容不够完善，没有集体合同方面的法律责任、对集体协商代表保护规范竞合等方面的问题，迫切需要地方立法加以解决。

地方立法有利于进一步发挥集体合同制度在调整劳动关系中的作用。自《劳动法》施行以来，集体合同制度在企业普遍推行，初步建立了劳动关系协商机制，增进了用人单位与职工的沟通，促进了双方的相互理解，为建立企业与职工利益共同体，促进和谐稳定的劳动关系提供了基础性条件。部分企业将包括劳动合同管理在内的规章制度或劳动纪律纳入集体合同内容，规范了用人单位的管理行为，减少了管理行为的随意性，促进了劳动关系的稳定和谐。但是集体合同还在一定程度上存在着“六多六少”的情形：第一，为完成任务指标的多，调整劳动关系内在需求或劳动关系的热点、焦点和难点的少；第二，集体合同条款虚的多，实的少；第三，集体合同的内容从法律法规、规章和规范性文件中摘抄的多，反映用人单位和职工集体协商的成果少；第四，经营管理人员和职工知道签订了集体合同的多，知道集体协商和集体合同内容的少；第六，实行集体合同制度的国有企业和集体企业多，非公企业少。在此条件下，通过集体合同制度的地方立法，加强对用人单位和职工的指导，有利于扩大集体合同制度适用范围，进一步提高集体协商和集体合同的质量，从而完善劳动关系整体协调机制中，不可缺少的集体协商和集体合同制度建设这一关键环节。

二、地方立法可使集体合同制度适用范围满足实际需要

现行的集体合同制度适用范围不能满足调整劳动关系实际工作的需要。《劳动法》对于集体合同制度的适用范围只提及了企业。22号令对适用集体合同制度范围的规定是，企业和实行企业化管理的事业单位，没有将民办非企业单位（民办非企业单位指企业事业单位、社会团体和其他社会力量及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。《民办非企业单位登记管理条例》国务院令第251号）和个体经济组织纳入。实践证明，民办非企业单位和个体经济组织劳动合同签订率、劳动合同的质量和劳动合同管理水平均较低，其从业人员劳动权益较其他单位更容易受到侵害，这些单位与劳动者之间的劳动关系，更需要集体合同制度进行规范和调整。地方立法将企业、实行企业化管理的事业单位、民办非企业单位以及个体经济组织纳入集体合同制度的调整范围，将为这些单位劳动关系稳定和谐创造有利条件，且符合调整劳动关系机制建设的发展趋势。

三、对区域集体合同和行业集体合同规范需要地方立法

区域集体合同是指由区域工会代表职工方与一定企业组织（如区域性的企业联合会。未建立区域性企业联合会的，由企业方推举的代表）通过集体协商达成一致，签订的集体合同。行业集体合同指具有生产经营共性的企业建立的协会（未建立企业协会的，由企业方推举的代表），与相应的工会组织代表职工签订的集体合同。

区域集体合同和行业集体合同为解决单个企业集体合同的形式化问题创造了有利条件。因为，签订区域集体合同和行业集体合同可以避免工会与促进企业一级的集体协商有积极的作用。二是解决了小企业签订集体合同难的问题。随着社会主义市场经济的深入发展，伴随着产业结构的不断调整，尤其是国有企业改制和主辅分离改制进程的加快，大量小企业不断涌现。按照22号令“集体协商双方的代表人数应当对等，每方至少3人的规定，小企业通过集体协商签订集体合同时，会应因其协商代表人数不符合规定，不能集体协商，也不能签订集体合同。区域和行业合同能够有效地克服这个问题。三是在更大范围内推举双方的协商代表，有利于改变协商代表素质不适应的问题。

对区域集体合同及行业集体合同进行规范需要地方立法。《劳动法》22号令目前没有对区域性、行业性集体合同做出任何规定，而现实中出现了区域集体合同覆盖的单位和职工不断增加的趋势。为了发挥区域集体合同和行业集体合同的长处，避免其负面影响，需要建立关于区域集体合同及行业集体合同的法律规范，通过地方立法以签订集体合同的程序、加入集体合同的条件及程序等进行规范，以解决调整劳动关系现实急需的问题。

四、地方立法有利于解决劳动关系调整工作面临的新课题

集体合同制度有利于解决劳动关系多元化、复杂化等新问题。一是随着市场经济体制改革的深入，企业所有制形式、企业组织形式多样化，涉及劳动关系调整的一些深层次矛盾逐渐显现。二是劳动力供求矛盾成为长期影响劳动关系稳定的重要原因，劳动力供大于求，劳动者的弱势地位日趋明显和突出，劳动者之间的就业竞争压力，使得劳动者在自身权益上降低要求，甚至以牺牲部分合法权益为代价，部分企业利用了劳动力供大于求的市场现状违法用工。三是就业形式的多样化带来了劳动关系的复杂化，如非全日制就业、劳务派遣就业和社区就业等就业形式，虽然缓解了就业矛盾，但也使得劳动关系多元化、复杂化，并带来一系列问题。依法签订的集体合同对用人单位和职工双方均具有法律约束力，具有灵活、适应性强的优势，克服了《劳动法》难以适应劳动关系多元化和复杂化的新形势等问题。通过集体合同地方立法，指导用人单位和职工将劳动关系面临的新问题通过集体协商，取得一致后，写入集体合同，可以有效地解决劳动关系调整面临的新问题。

集体合同可以解决实行劳动合同制度中的难题。例如，目前大多数职工签订的是固定期限的劳动合同，但用人单位是否续订劳动合同往往是个人说了算。如爱提意见的职工，即使其续订符合生产要素合理配置的原则，但不续订的问题难以通过劳动争议仲裁和诉讼解决。还有的用人单位转让土地使用权和房屋等，经营管理人员不是将租金用在刀刃上，为职工创造岗位或者用于职工的转岗培训，而是少数人挥霍，职工回家待岗，等到劳动合同届期满以后不续订了之。还有的经营管理人员确定续订劳动合同的人选，凭的是个人的感觉，而不考虑人力资源优化配置。也有的用人单位的职工本人已经下岗几年，又在外单位从事有报酬的劳动，用人单位仍与这些隐性就业人员续订劳动合同。还有相当多的单位，没有科学有效的绩效考核制度，续订工作不以客观标准作为依据，拍脑袋决策，很难服人，极易引发纠纷。通过集体合同地方立法，引导用人单位和职工，将续订劳动合同条件作为集体合同的核心条款，通过用人单位和职工的严格履约，真正发挥集体合同以劳动关系规范和调整的潜能，在维护当事人双方利益的基础上，实现人力资源的优化配置，达到用人单位和职工双赢的目标。

推行集体合同制度有利于解决劳动权与股东权间的矛盾。企业改制后利益主体清晰化，出现了非劳动关系因素对劳动关系影响加大的趋势，而且越来越明显。企业出资人为了追求利润最大化、实现人力资源优化配置，将采取降低人工成本、将隐性失业变成显性失业等措施，对原来劳动关系产生了较大的影响。实际上还存在着劳动权与股东权矛盾的问题。如职工的劳动报酬和出资人收益间的矛盾问题，《劳动法》和劳动保障行政部门难以解决，但职工方与企业方（企业的经营管理人员的背后是出资人）可以通过当事人双方的集体协商和集体合同确定职工的劳动报酬的途径解决，提供了一条解决难题的途径。