我国自然资源纠纷及其解决机制略论思维导图

晚间拾梦

2023-04-04

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我国自然资源纠纷及其解决机制略论

论述分析

一、自然资源纠纷的特点及其成因（一）自然资源纠纷的特点自然资源纠纷（以下简称资源纠纷）是指在自然资源权属不明确或者受到侵害以及遭到污染破坏的情况下，纠纷当事人

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思维导图大纲

4.管理方式落后，管理体制不健全。部分资源纠纷是由于国家的资源保护政策与当地居民的生存保障之间存在矛盾造成的。如在森林资源保护上, 国家的森林保护政策与农民的生存保障形成矛盾。据调查, 林区农民基本上以烧柴作为日常生活能源，部分村民还在林区内打猎、采集食物等，国家将森林设置为保护区或禁伐区、禁猎区，就会影响当地农民的生存，产生资源保护与生存矛盾的纠纷。又如我国对于土地资源的管理长期以来实行的是管理职权集中于市、县级政府的分级限额审批土地管理方式。由于土地执法监察制度不够严密，执法手段比较软弱，为一些地方政府、单位或者个人变相或者公然违法占用土地提供了可乘之机，直接导致部分土地纠纷的发生。

二、自然资源纠纷解决机制的现状考察及其缺陷分析

自然资源纠纷解决机制是指缓解、消除自然资源纠纷的制度和方法。纵观我国自然资源纠纷解决机制的现状，可以归纳为三种类型八种方式。

（一）自然资源纠纷解决机制的现状考察

1.自行解决方式。我国对于自然资源纠纷自行解决方式规定了和解、调解两种形式。和解，主要是纠纷两方依据民间习惯和自行约定，本着充分协商和意思真实表示，达到化解纠纷的目的。调解方式分为两种，即人民调解和行政调解。人民调解是村民委员会和居民委员会下设的人民调解委员会对资源纠纷的调解；行政调解是行政机关在行使职权时附带地解决纠纷，比如土地资源管理部门在就土地权属争议作出行政处理决定前，可以先就争议进行调解。我国资源纠纷的解决没有规定仲裁方式，对于发挥仲裁裁决优势，提高资源纠纷解决效率，不能不说是一大缺陷。

2.行政解决方式。我国资源纠纷的行政解决包括行政调解、行政处理、行政复议三种形式，是解决资源纠纷的主要形式。在跨行政区域的水事纠纷、矿产资源纠纷解决中，资源纠纷的行政裁决作为最终裁决而存在；在土地资源、森林资源、草原资源、渔业资源等权属纠纷中，资源纠纷的行政处理作为司法解决的前置程序而存在。

（1）行政调解。资源纠纷行政调解的行政主管机关包括解决资源权属争议的各资源监督管理部门和解决资源污染、破坏争议的环境保护管理部门。资源行政调解的主要对象是资源侵权纠纷，也包括资源权属纠纷。原则上对资源行政案件不作调解。行政调解是诉讼外调解，不是诉讼的必经程序，不得以纠纷正在调解为理由剥夺当事人的诉权。如个人之间，个人与单位之间因水资源破坏发生纠纷，请求水行政主管部门调解，如对调解不服的，只能以原纠纷当事人为被告提起民事诉讼，而不能以行政机关为被告提起行政诉讼。行政调解达成一致意见，可以制作调解协议书。行政调解协议书一般不具有法律强制力，只能依靠双方当事人的自觉履行实现。

（2）行政处理。根据我国各类资源保护法律规定，行政机关在调解资源纠纷案件时，只能对不能达成调解协议的资源权属纠纷作出行政决定，而不能对申请调解的资源侵权纠纷作出行政处理决定。行政机关就资源权属纠纷作出的行政处理决定一般不是终审决定。但由国务院对跨行政区水事纠纷或者矿产资源纠纷作出的行政处理决定除外。行政处理是国家对自然资源管理实施行政干预的一种手段。

（3）行政复议。因资源行政纠纷提出行政复议的情况有两种：一是资源行政管理机关对不能达成调解协议的资源权属纠纷作出的行政处理决定；另一种是资源行政管理机关对行为人实施的污染、破坏资源等违法行为给予的行政处罚。行政复议是依当事人申请的行政行为，不是行政诉讼的必经程序（除法律规定为终局复议的情形外），对行政复议不服的当事人或行政相对人可以向法院提起行政诉讼。因此，行政复议只是解决资源纠纷的主要监督程序，而不是终审程序。

3.司法解决方式。即是通过诉讼程序解决资源纠纷。我国解决资源纠纷的诉讼方式主要有两种：一是民事诉讼，二是行政诉讼。当然，对因污染、破坏资源构成犯罪的当事人追究刑事责任适用的刑事诉讼，也是司法解决资源纠纷的一种形式。

（1）民事诉讼。对于资源污染破坏、资源承包经营等资源民事侵权纠纷，都可以采用民事诉讼程序解决。按照我国《民事诉讼法》规定，资源纠纷当事人在案件审理过程中，可以向法院申请调解，法院调解书具有法律效力。法院调解有利于快速、简便、经济地解决资源纠纷，有利于维护双方当事人的友好关系，是一种比较可行的资源纠纷解决方式。

（2）行政诉讼。行政诉讼解决资源纠纷适用《行政诉讼法》的有关规定。可以提起行政诉讼的主体包括资源权属纠纷当事人、作出行政处理决定的行政管理机关和作出行政处罚行为的行政管理机关。行政复议不是行政诉讼的前置程序，对行政机关行政处理决定不服的资源权属纠纷当事人既可以提起行政诉讼，也可以申请行政复议。

（二）我国自然资源纠纷解决机制的缺陷分析

我国对于资源纠纷的解决没有制定专门的法律，各类资源纠纷的解决方式和程序散见于自然资源保护单行法和《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《刑法》等相关法律之中。虽然现有的纠纷解决机制基本上覆盖了可能出现的各种资源纠纷。但是，仍存在一些问题，表现在：

第一，立法不统一。我国资源纠纷解决机制分别规定在各个单项自然资源法中，由于单项自然资源法是各个资源行政主管部门受国家委托制订的，表现出比较明显的部门特征，各种资源纠纷解决机制也就各不相同。如权属纠纷解决机制中，六种资源就有四种方式：水事纠纷是“协商―民事诉讼”制；矿产纠纷是“行政处理―行政诉讼”制；林权纠纷是“行政处理―民事诉讼”制；土地、草原、渔业纠纷是“协商－行政处理－民事诉讼”制。其实，这样复杂的纠纷解决机制，要实现的目的只有一个，即明确产权，完全可以对权属纠纷解决机制作统一规定。

其二，程序立法缺失。单行自然资源法是实体法而不是程序法，对资源纠纷处理程序的规定比较原则，缺乏可操作性，不同纠纷处理规定之间也缺乏逻辑性、连贯性和统一性。当一种资源权属纠纷同另一种资源权属纠纷交叉时，往往会因权属纠纷处理部门不同、处理方式不同等因素影响纠纷的解决。随着一些新型资源纠纷的出现，国家出台了相应的法律来规范新型纠纷的解决程序。这类法律仍然是以实体法的形式出现，不能很好地解决资源纠纷的程序问题。比如针对农村土地、林地、草地承包经营纠纷，国家出台了承包经营法，然而承包经营法的出台并没有减少这类纠纷已为实践所证实。因此，确实需要资源纠纷解决机制的程序立法，规范解决程序，提高解决效率。

其三，实体法内容不全面。现行单项自然资源法对资源纠纷处理的规定，仅针对自然资源所有权、使用权纠纷而设计（水事纠纷除外）。所有权、使用权纠纷包括权属纠纷和侵权纠纷，属于民事纠纷范畴，应该由司法程序解决。就权属纠纷而言，权属的取得需要国家授权或者许可，权属客体的确定需要专业知识，国家考虑到权属纠纷的特殊性，将行政处理置于司法解决之前，实现公权力对私权的有效干预是应该的。不过，国家在考虑权属纠纷的特殊性时却忽视了侵权纠纷的一般性，将侵权纠纷的解决纳入行政处理范围内，这就违背了政府国家与市民社会的对立原则。另外，单行自然资源法没有对资源特殊侵权纠纷的解决作规定，即使是2002年10月新修订的水法用专门一章规定了水事纠纷的解决程序，也没有对水污染、水破坏纠纷的处理程序作规定。资源特殊侵权纠纷属于环境侵权纠纷范畴，在国家未对环境侵权纠纷的解决作出专门规定以前，从资源纠纷解决的完整性出发，也应考虑资源特殊侵权纠纷的程序性设计。

另外，我国资源纠纷解决机制存在的问题还呈现出如下特点：

第一，自行解决方式存在“重调解轻仲裁”现象。我国资源纠纷解决机制涉及的调解包括人民调解、行政调解和司法调解，除司法调解外，调解书不具有强制执行力。而仲裁既具备不伤和气、经济、便捷等调解的优势，仲裁决定书又具备与法院判决书一样的强制执行力。仲裁在处理资源纠纷方面的独特优势，已经为国际上非诉讼纠纷解决机制发展的实践所证实。我国正逐步认识到仲裁在解决资源纠纷中的独特优势，在农村土地承包经营法中，就对土地承包经营中出现的纠纷规定了由农村土地仲裁机构进行仲裁的纠纷解决方式。但是，由于机构建设、人员素质以及缺乏相关配套法规等诸多原因，通过仲裁解决土地承包纠纷的效果还不明显。并且，我国1994年8月通过的《仲裁法》第二条将仲裁范围确定为：平等主体的公民法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷。因此，资源特殊侵权纠纷是否属于《仲裁法》的适用范围，也是一个值得商榷的问题。

第二，行政解决方式存在“重行政轻效率”现象。我国各个自然资源法对权属纠纷的处理均非常注重行政程序，每一类自然资源权属纠纷的处理都要求经历行政调解程序，而法院诉讼则享有最终裁判权（调解成功的除外）。问题在于国家并没有赋予行政主管机关对资源权属的最终决定权，无论是行政处理决定还是行政复议决定，纠纷当事人都可以向法院申请撤销。行政机关在经历了行政调解、行政处理决定、行政复议后，仍然不能最终解决纠纷，不能不说是行政资源的浪费。同时，法院被赋予解决资源纠纷的最终决定权，给有限的司法资源增加了负担。事实上，在我国现行资源权属纠纷解决制度中，行政机关在一定程度上只是为司法机关提供专业证据资料，至于证据能否采用，采用多少，皆由法院决定。这样的制度设计显然不利于资源纠纷解决效率的提高。

第三，司法解决方式在审理不服行政处理决定的资源权属纠纷、特殊侵权纠纷、行政调解不成功的普通侵权纠纷时，司法机关没能对行政机关的行政行为给予足够的关注，增加了纠纷的解决成本。而且，现行资源纠纷解决机制的制度设计不尽完善，没有考虑到非诉讼解决机制与诉讼解决机制的衔接。司法机关在审理特殊侵权纠纷案件时，没有实行与实体法上的特殊法律规范相适应的程序法律规范，如因果关系推定，诉讼主体扩大等，也有待进一步的完善。

三、自然资源纠纷解决机制的完善思考

（一）立法完善

我国资源纠纷解决机制的完善可以采取专门立法形式。专门立法有两种选择途径：一是制订专门的资源纠纷解决法，其优点是体系完整、内容全面、法律效力层次高、权威性强；缺点是立法成本高、时间长。二是在制定自然资源基本法时设立专门的纠纷解决程序篇，其优点是立法成本低、时间短，可以与实体篇共同构成完整的自然资源基本法；缺点是在立法体系、内容、法律效力层次和权威性上不如专门法理想。无论采取哪一种方式，都是对资源纠纷解决机制的发展和完善。

同时，在进行专门立法时，应协调好几方面的关系：（1）专门法与单行法之间的协调。专门立法并不意味着用专门法替代单行法，单行法仍然是各资源行政机关解决纠纷的法律依据，但单行法要根据专门法的立法内容作出相应的调整，为专门法内容的完善作补充。（2）效率与公平的关系。效率与公平不是绝对的，并非所有的纠纷处理都要求效率，也并非所有的纠纷处理都要求公平。对于民事纠纷的处理，效率可能比公平更重要，在进行解决机制设计时可以将非诉讼解决纠纷手段作为重点，减少动用司法手段解决纠纷的机会；对于行政纠纷的处理，应坚持公平优先、兼顾效率的原则，将行政解决手段置于司法解决之前，尽可能发挥行政手段纠纷处理成本低、处理程序规范的特点，提高行政纠纷处理效率。（3）权属纠纷与侵权纠纷的关系。权属纠纷与侵权纠纷的解决方式不一样，两者虽然都属于民事纠纷，但权属纠纷的解决涉及更多的政策性和专业性，这类纠纷由实施资源管理职能的行政机关处理比较合适，在解决机制的设计上实行“行政处理在先”原则；普通侵权纠纷则是非常典型的民事纠纷，权属明确、侵害事实清楚、侵害人与被侵害人之间地位平等，只需要解决责任的认定与损害赔偿的承担等，这类纠纷由行政机关处理不符合民事纠纷的处理原则，应由司法程序解决；对于特殊侵权纠纷，由于有着不同于普通侵权纠纷的特点，可以由环境保护机关对纠纷先行处理，开展现场勘验、原因调查、后果分析等一系列工作，这样不仅有助于纠纷的尽快解决，还能为以后的民事诉讼提供可信的专业证据。因此，在专门立法时要注意把握权属纠纷与侵权纠纷的关系，分别不同类型进行纠纷解决机制设计。

（二）解决方式的完善

1.自行解决方式的完善

借鉴美国的“以替代方式解决纠纷”的方法，完善我国的资源纠纷自行解决方式。重视调解在资源纠纷解决中的作用，改变立法长期以来比较重视行政调解的现象，逐渐弱化行政调解对资源民事纠纷的处理，充分发挥基层调解组织、民间调解组织的作用。一是重视基层调解组织，尤其是农村基层调解组织的建设；二是成立专业调解事务所，完善第三方调解；三是加强调解、仲裁程序立法，针对不同的资源纠纷，对调解、仲裁程序作出明确规定。再者，应重视仲裁在资源纠纷解决中的运用。随着资源纠纷数量的增加，专业技术性越来越强，建立资源纠纷的仲裁制度十分必要。通过修订各单行自然资源法或者专门立法，将仲裁作为与民事诉讼并列的纠纷解决方式供当事人选择，以发挥仲裁快捷、公正处理资源纠纷的优势。同时尽快建立和完善基层仲裁工作机构，并制定配套的规章制度。

２．行政解决方式的完善

行政解决方式是我国解决资源纠纷的主要方式。长期以来，我国行政机关解决资源民事纠纷实行“行政处理在先”原则。但从国际上解决民事纠纷机制发展的总体趋势看，行政权力原则上不介入当事人之间私法上的权利义务之争。在一些司法至上的国家，基于私法自治和分权制衡原理，不仅民事纠纷均由司法机关或仲裁机关处理，而且一些行政纠纷也通过司法机关处理，更谈不上由行政机关处理民事纠纷了。可见，我国行政机关解决资源民事纠纷的问题有必要作完善。

（1）缩小行政机关解决资源民事纠纷的范围。我国行政机关解决资源民事纠纷的范围包括资源权属纠纷、普通侵权纠纷和特殊侵权纠纷。资源权属纠纷由行政机关解决有一定的合理性，自然资源属于国家所有，对资源进行权属管理是行政机关的法定职责，行政机关处理资源权属纠纷是实施其职能的表现。另外，权属纠纷涉及对权属客体范围的确定，由行政机关处理权属纠纷具有技术上的优势。因此，资源权属纠纷应继续实行行政处理在先的解决原则；而普通侵权纠纷是一般民事纠纷，符合民事纠纷的基本特点，这类纠纷不宜继续由行政机关处理，应依据私法自治的原则由司法机关处理；特殊侵权纠纷，不同于普通侵权纠纷，与污染防治、生态保护、以及不特定多数人的利益密切相关。环境保护机关作为污染防治、生态保护的管理机关，处理因污染、破坏造成的纠纷是其法定职责。因此，这类纠纷也应继续纳入行政机关的处理范围。可见，资源纠纷的处理机制与资源纠纷本身的性质密切相关。资源权属纠纷、资源特殊侵权纠纷的性质与行政机关的行政活动相关联，这类纠纷就适合由有关行政机关处理；资源普通侵权纠纷的性质与一般侵权纠纷并无两样，基于市民社会与政府分立的事实，原则上不应再由行政机关处理。

（2）重视行政机关处理意见，提高资源纠纷解决效率。我国行政机关在经过一系列行政调解、行政处理、行政复议后作出的处理决定和复议决定，对纠纷当事人没有约束力，在司法审理中得不到应有的重视，不能不说是行政资源的巨大浪费，也是司法资源的巨大浪费，这说明我国在资源纠纷解决机制的设计中没有很好地解决行政处理机制与司法处理机制的关系。因此，应通过立法促使行政机关的处理意见在司法处理中得到重视。人民法院审理资源纠纷案件的重点应放在审理行政处理决定的合法性上，如经审查认为原行政处理决定合法，则要求纠纷当事人履行该决定；如果认为原行政决定不合法，再重新作出判决。这种方式将行政救济与司法救济结合起来，可以有效提高解决资源纠纷的效率，节约实施法律救济的社会成本，使行政方式处理纠纷与司法方式处理纠纷实现和谐统一。

３．司法解决方式的完善

首先要考虑资源诉讼专门化问题。法律发展的重要实践之一是诉讼实践，资源诉讼的专门化将有助于解决资源纠纷。我国自然资源短缺状况突出，加上资源利用活动的特殊性以及资源纠纷的复杂性，决定了资源诉讼与一般的行政诉讼、民事诉讼存在一定的差异。土地法院、水事法院、矿业法院等专业法院的存在，为资源诉讼的专门化奠定了一定的基础。将自然资源的概念引入诉讼，合并土地、水事、矿业等专业法院，成立资源法院（或者资源环境法院），可以说是水到渠成的发展过程。

其次需要适用不同于普通诉讼法的程序法规范。以资源特殊侵权纠纷为例，我国法学界比较认可的完善司法程序的观点主要有举证责任倒置、诉讼时效延长、因果关系推定、集团诉讼运用等。对于举证责任倒置，司法解释已作出明确规定，由被告负举证责任；对于诉讼时效延长，《环境保护法》第42条亦规定了三年的诉讼时效，因此，法律还需要完善因果关系推定、集团诉讼运用等程序规范。（1）因果关系的推定，主要是解决违法行为和损害后果之间直接因果关系证据难以取得的问题。通过适用病理学旁证、盖然说等推定方法，认定原被告双方因果关系的存在。目前，我国尚未对因果关系推定在法律上予以明确规定，但是我国的资源特殊侵害民事审判实践，实际上也采用了因果关系推定原则。因此，通过立法确认因果关系推定在资源特殊侵权纠纷诉讼中的运用，可以避免因过分强调直接的因果关系而导致的不可知论，使因果关系的认定成为制裁纠纷致害者和保护纠纷受害者的程序保障。（2）集团诉讼的运用，是一种典型的扩大诉权的诉讼形式。我国《民事诉讼法》虽然对集团诉讼作出了规定，但无论是诉讼法还是环境法关于资源特殊侵权集团诉讼皆无具体内容。目前，我国的资源特殊侵权纠纷诉讼案件，大多是事故受害人针对直接责任人提起的诉讼，集团诉讼案件很少。因此，应通过立法明确规定资源特殊侵权纠纷中的当事人及其代表、有关行政主管部门、人民政府、有利益关系的环境保护群众组织（包括环境保护非政府组织）都有权就资源特殊侵害纠纷提起集团诉讼，使这一损害救济方式发挥应有的效果。

第六章群体传播与组织传播_副本思维导图