文章编号:1004-4914(2009)07-079-02
实践表明,正式的法律和诉讼难以满足社会纠纷解决的需求,调解及其他非诉讼纠纷解决方式是诉讼解决争端的必要补充。诉讼外纠纷解决方式(ADR),传统上是由第三人在法庭审理之外以调解或仲裁解决当事人之间纠纷的一种方法,首先出现在20世纪70年代中期的美国,随即在欧洲大陆各国、日本、韩国、澳大利亚等国广为流行,已逐渐成为国际民商事争议解决的主流。中国的非诉讼纠纷解决机制(ADR)以调解为传统象征。调解制度最早诞生在中国,被广泛运用到民事纠纷的解决中,曾被誉为东方经验而广受关注。而西方国家借鉴并超越了我国的传统经验,在处理刑事案件上不完全依赖于法庭审判,庭外调解越来越多,这一趋势的明显体现是美国的辩诉交易。目前西方国家正在兴起一种“复和正义”司法运动,尽管不同于中国传统的民事调解制度,但也有许多相似之处。正是在这样的一个法制发展背景下,中国当代的调解制度中又增加了一种新的调解制度,即治安调解。
所谓治安调解,是指对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理、情节较轻的治安案件,在公安机关的主持下,以国家法律、法规和规章为依据,在查清事实、分清责任的基础上,劝说、教育并促使双方交换意见,达成协议,对治安案件做出处理的活动。治安调解属于行政调解,也是诉讼外调解。
在大力提倡和营造和谐社会的今天,治安调解的地位日益显现。据统计,2006年,全国各地公安机关注重做好群众工作,强化治安调解,化解民间纠纷,力求把矛盾化解在基层、解决在源头,经过努力,共调解治安案件137.8万起,占查处治安案件总数的22.4%。必须承认,在新的历史时期,治安调解不仅是公安机关的一项重要日常工作,也是公安机关执法为民的重要体现。为进一步规范公安机关治安调解工作,最大限度地增加和谐因素,最大限度地减少不和谐因素,化解社会矛盾,促进社会稳定,公安部2007年12月8日制订下发了《公安机关治安调解工作规范》,对治安调解的适用范围以及不适用治安调解的情形、治安调解工作原则和程序、治安调解案件的办案期限、现场调解的适用条件等作出了具体规定。全国公安机关这一强化治安调解、积极化解社会矛盾的做法,大大降低了案件“民事转刑事”的可能性,消除了影响社会稳定的大量隐患,增进了社会和谐,产生了良好的社会效果,受到各地党委、政府以及广大人民群众的好评。
尽管全国公安早已把治安调解列入了日常治安管理工作的重点,但在实践中仍然存在不足。要想更好地发挥治安调解的功能和作用,就需要针对其中所存在的一些问题进行研究和探索,找到改进途径,促进其更加完善。
一、当前治安调解存在的主要问题
1.对调解工作认识不足、重视不够。与公安机关的打击、查禁、整治追逃等业务相比,调解工作长期处于从属地位,虽然治安调解占用了大量警力,却没有受到足够的重视。治安调解一向都没有做为公安机关的考核目标,调解工作做得再好也鲜有立功授奖;违法调解行为也被排除在内部执法监督之外,得不到相应的处理。这样就导致有的基层公安机关及其民警始终认为自己的工作重心是打击和预防犯罪,认识不到治安调解的重要性和实用性;有的则缺乏“以民为本”的思想,面对民间纠纷一推二拖三压,调解不及时或者是调解不力、处理失当,不但致使原本简单的问题复杂化,还在群众中造成了不好的影响,将民间纠纷转化为了警民矛盾,人为地增加了不和谐因素。
2.在治安调解中,存在大量执法不规范的情形。执法不规范是当前治安调解中比较突出的一个问题。(1)把握不准治安调解的适用范围和条件。虽然《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》和《公安机关治安调解工作规范》都明确规定,只有对于“因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理的、情节较轻的行为”,公安机关才可以调解处理。但有些基层民警在实践中,要么把握不准经手的治安案件是否因民间纠纷引起,要么对可以调解的治安案件具体包括的类型模糊不清,要么错误地将“可以调解”理解成“必须调解”,将调解作为因民间纠纷引起的治安案件的必经程序。显而易见,这些做法都有悖于相关法律法规的规定。(2)调解程序不规范,任意性过大。
首先,不少基层民警对于治安调解案件,一般都没有按照规定立案和组卷。除非案件调解不成功,需要转入治安处罚程序,才补办相应手续。其次,即使是《公安机关治安调解工作规范》,都没有对治安调解的方式和步骤做出相应的具体规定,所以基层民警在实践中都是凭着自己对法律法规的理解去操作,任意性很大。还有一个较为突出的问题就是,虽然《公安机关治安调解工作规范》明确规定了治安调解的时限,但不少民警缺乏时效意识,没有严格依法办理。他们抱着能调则调,不能调就拖的态度,使得有些案件一拖再拖,超出法定期限很长时间都没有结果。(3)对调查取证不够重视。《公安机关治安调解工作规范》第五条明确规定:“治安调解应当依法进行调查询问,收集证据,在查明事实的基础上实施。”但实践中很多基层民警在进行治安调解时,都存在着“重调解、轻取证”的现象。他们认为治安调解的工作重点就是调解,没有必要多花时间和精力去进行调查取证。在这种观点影响下,有的民警甚至连最基本的当事人询问笔录都没有及时做。
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