当前执行难原因分析及对策思维导图

放手你走

2023-03-08

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江津市人民法院办公室唐正清曹列才

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思维导图大纲

(一)来自地方党委、政府的保护

1、以维护本地区社会稳定，保障本地企业深化改革为出发点，制订特殊政策或内部作些不成文规定。如对某些特困企业不宜强制执行，对某类企业不能采取财产保全措施，某时期不能采取强制执行措施等等。法院往往陷入执行当地政策与执行法律,依法保护外地当事人权益的“两难”境地。

2、出面为本地企业说情和叫苦，希望法院从维护企业生存和从长远利益考虑，“蓄水养鱼”、“养鸡生蛋”，在执行方式和执行期限上予以缓和。对此法院往往很难拒绝,造成案件久拖不执。

3、以促进当地引资，发展地方经济为由，对外资和合资企业予以特别关照，包括要求法院执行这些企业的财产时需向其报告，经其同意等。法院对此限定不能不加以考虑和服从。

4、变相给本地执法部门施加压力，使其不配合外地法院执行，或者通过他们出面阻碍外地法院执行。

5、为本地企业通风报信，使外地法院难以执行。为了排除干扰，保障执行能顺利进行，外地法院到本地执行时，十分重视争取当地党委、政府的支持，往往在执行前先向其通报情况。但某些地方的党委、政府不仅不支持外地法院工作，反而将外地法院将要执行的情况事先通报给执行人，使其有充分时间采取相应对策，使外地法院防不胜防，执行计划往往落空。

(二)来自地方职能部门的保护

地方职能部门的保护主要集中在金融部门、工商行政管理部门、物价部门和企业主管部门等。

1、与本地被执行人串通，以归还逾期贷款为由。划走被执行人资金，规避执法。

2、设置繁琐程序，刁难执法人员，拖延执行。有的以内部规定为借口拒绝法院查阅被执行企业的有关资料;有的人未按最高人民法院和中国人民银行统一规定程序执行，在法院查询冻结款项时非功过经某行长签字批准不得办理。

3、对开办企业不严格审查，致使出现大量无法承担民事责任的“皮包公司”、“Y公司”参与经济交往。在执行积案中，有相当部份是被执行人根本没有财产可供执行的“死案”。究其原因，最主要就是工商行政管理部门和企业开办单位从发展地方经济和小单位局部利益出发，在成立公司或开办企业时不按照设立企业的条件报批和审查。不认真审查注册资金的虚实。

4、对地方产品过高作价，影响正常经济交往活动。物价部门对本地方产品过高作价，目的是抬高产品的身价，赢得市场，增加地方税收。实践中，这种不正当竞争行为不仅容易引起纠纷，而且也间接影响法院执行。

(三)来自地方执法部门的保护

1、利用执法部门的特殊权力阻挠外地法院执行。地方执法部门之所以成为地方保护主义的重要力量，关键在于具有法律赋予的特殊权力。

2、利用执法人员的专业知识给本地被执行人出主意，当“顾问”，干扰外地法院执行。

3、以协助执行为名，从中搞调和，损害外地当事人的利益。

4、对委托执行人不予理采，使这种方便法院执行的执行办法难以运用。近年来，委托执行几乎无法开展，一委托案件就长期挂起不回音，其中原因是地方保护主义作崇。

5、判决不公或有误，导致外地被执行人产生抵触情绪，阻碍执行。法院判决不可能保证件件公平和绝对公正，但出于维护本地当事人利益而故意倾斜天平，不公正裁判的案件也不时发生。这就极易引起外地当事人不满，给执行设置障碍，甚至引发闹事。

(四)来自地方舆论的保护

随着广播、电视、报刊业的发展，传播媒介日益增多，而且各传播媒介和收视对象对执法问题关心程度普遍提高。这样舆论的导向和监督作用对法院工作的影响也越来越大。正确的舆论导向可以起到宣传法律，教育公民遵纪守法，增强执法透明度的作用。但某些舆论部门实际上自觉或不自觉地扮演了片面维护本地当事人利益的角色，其宣传报道明显带上了地方保护主义的色彩。

(五)立法不完备，执行保障软弱无力

民事诉讼法、行政诉讼法对妨碍诉讼活动的行为规定有处罚措施，但对构成犯罪的，以何界定，如何追究等问题，诉讼法和刑法均未做衔接性规定，以致具体操作时难以把握。

(六)不重视委托执行工作

委托执行作为方便异地执行的有效手段，对加快执行速度，提高办案效率起到作用。但这一执行方式在一些法院却落实较差，少数法院甚至根本就弃之不用，使执行工作难以全面开展。

1、对受委托法院缺乏必要的制约措施，受委托法院不重视。《民法通则》和最高人民法院关于委托执行的有关规定，都只强调当受委托法院收到委托法院的委托执行函后，应当执行，而未对受委托法院不予办理或拖延，妨碍执行制订相应的制约性规定，使委托执行对受委托法院没有严格的约束力。受经济利益驱使，不愿办委托执行案。

2、对外地委托案件，一些法院规定不算结案数，干不干都一个样，干多干少没区别。重庆市第一中级人民法院执行庭执行人员去年到陕西咸阳执行某债务案件时，当地法院不派人到现场协助，迫使他们请了当地65名保安才算把案子执行完，究其原因就是因当地法院规定委托执行案件不算本院结案数。

3、地方保护主义思想严重。由于受委托法院与被执行人同处一地，相互间交往联系密切，因此不愿得罪被执行人，拖延执行，他们把本地区和本部门的狭隘利益置于国家整体利益之上，以维持与本地区其他单位间的融洽关系这种现象在被执行人为单位或经济组织时尤为突出。

二、执行难产生的原因

(一)执法体制的弊端

人民法院作为独立行使审判权的国家审判机关，这是宪法所明文规定的。我们平时所说的人大之下的“一府两院”清楚的说明了政府行使国家行政管理权、法院行使国家审判权、检察院行使国家检察权，同时也说明了行使国家审判权的人民法院与行使国家行政管理权的国家行政机关以及行使国家检察权的检察机关，其法律地位是平等地，人民法院与人民政府之间只是分工的不同。因此政府不能无视法院的宪法地位，把人民法院仅作为其内部以一个职能部门看待。如果法院仍然象现在居于同级政府一个职能部门的地位，其所需办案经费、工资、福利等仍靠政府拨给，且不说拨给金额多少，就连拨不拨款，也一方面取决于当地政府的经济实力，另一方面取决于政府对法院的态度，也就是说人民法院象儿媳妇一样，天天看着婆婆的脸色行事，能不考虑“婆婆”的经济利益吗?在这种情况下，人民法院实际上成为保障地方经济秩序的重要力量，它很容易而且必然成为地方政府增强当地非自由竞争能力的工具，导致狭隘地方局部利益和司法机关职能的错位。

(二)地方利益的影响

随着社会主义市场经济的发展，地区经济之间也形成了追赶、竞争的大趋势。地区经济的发展状况，不仅直接关系到本地区人民群众物质文化水平的提高和该地区在国家政治、社会地位的提高;同时也关系到国家考核地区主要负责干部政绩的主要内容之一，因此各地区的“父母官”均把本地区的经济利益看得特别重，他们不管国家法律如何规定，谁要损害了当地的经济利益，谁就会被他们认定是当地的“罪人”，此种思想，难免不影响法院的司法公正。一些地方政府、职能部门的行政官员违反法律规定，粗暴干涉法院执行。他们以谈话、发通知、作决定或亲自出面干涉的方式阻碍执行，在他们眼里，“能拿进钱的是能人，能守住钱的也是能人”，客观上为一些违法犯罪行为撑起保护伞，变着花样阻碍法院的执行。

(三)法律、法规滞后

计划经济体制和市场经济体制是两种截然不同的经济体制，在计划经济体制下，生产资料的配置和生活资料的供给，主要是通过计划调拨、分配和供应。而市场经济体制则是摒弃了计划经济体制下不利于经济发展的作法，吸收了利于市场经济发展的作法，借鉴了西方国家搞市场经济的有益经验，把一切经济活动纳入市场管理之中，用各种法律的手段加以调整。

(四)经济发展的限制

改革开放以来，我国的经济有了长足的发展，但经济仍比较落后。落后的经济限制了经营者素质的提高，也在一定程度上限制了改革的深化及市场经济体制的建立和完善。市场主体不按规范形成和动作，后果就是在经济交往中形成大量的“三角帐”和“吊账”、“死帐”，并不断地恶性循环。以法院执行工作来看，则是经济越落后的地方，地方保护主义也就越严重，执行难的问题就越突出。许多企业由于三角债较多，形成连环债，法院执行，帐上无钱，企业也愿意偿还债务，但别人欠自己的钱尚未归还，所以无钱可还，给执行工作增加了难度。如重庆钢铁公司诉兰州石油化学工业机械总厂归还700多万元的欠款，执行人员了解情况时发现，该厂已连续两个月未发工资，虽愿意还款，但东拼西凑也只拿出100多万元，执行人员也只好让双方协商，制定还款计划。

(五)指导思想上的误区

为地方经济建设和社会稳定提供司法保障是人民法院这几年提得比较多的一句口号，也是地方党委、政府对法院工作的要求。实际上，这句话本身就包含了浓厚的地方保护主义的色彩，容易引发执法中的地方保护主义倾向。体现在具体执行案件上，如果本地法院不维护本地利益而将本地企业的财产依法执行给外地当事人，很难被认为是在为本地经济建设保驾护航。实践中，有的地方法院就常常受到来自党委、政府这方面的责难。

(六)职能、执法部门与当地企业有不正常的交往关系

由于各种利益的关系，职能、执法部门和新闻媒界往往与本地经营者有着千丝万缕的联系，经营者需要这些部门给自己开绿灯，有的甚至搞违反法律的交易。这种不正常的交易和关系很可能形成一道保护的屏障。

(七)执法的软弱

执法的软弱表现在法院对地方保护主义干扰和阻碍执行行为的处理办法不多，即使法律赋予以强制措施权力的，但往往基于方方面面的原因而很少使用，如尽管法律对拒不履行法院判决、裁定或阻碍执行或有义务协助执行而不协助执行的人，可以责令协助执行，可以罚款、拘留直至处以刑罚，但事实上，责令不起任何作用，罚款、拘留和判刑在实践中使用也比较少。

(八)司法人员缺乏相应的政治、业务素质

人民法院的司法人员代表着国家行使司法权，这不仅要求司法人员应当具备较高的政治素质，同时也应具备较强的业务水平，两者应共同兼备。但是，有些法院不注重对司法者的政治素质和业务素质的培养、提高，忽视了加强对司法人员进行全心全意为人民服务的宗旨、人生观、世界观的教育。长期以来，采取缺一补一，照顾调动，顶额上岗等作法，缺乏必要的岗位培训，使司法人员在执法中，不讲政治、不讲正气，执法不逗硬，这也就是地方保护主义和部门保护主义影响执法培植了土壤。

三、遏制的对策

(一)正确认识法院在宪法中的地位和作用

《中华人民共和国宪法》明确规定由人民法院代表国家行使审判权，与国家行政机关的地位是平行、平等的。两者只是行使职权的不同。因此，人民法院应当充分认识自己的地位和作用，找准位置，与政府共同努力排除一切干扰，认真履行宪法和法律赋予的“打击敌人，惩罚犯罪，依法调节经济关系和其他社会关系”的神圣使命。

(二)端正执行指导思想

现阶段执行工作的指导思想有三点：一是要维护国家法律的统一、尊严和人民法院的形象;二是坚持为改革、发展、稳定服务，顾大局、识大体;三是要牢牢树立社会主义市场经济体制下统一大市场的观念，要全国一盘棋，不能各搞一块，地方割据。

(三)地方各级领导的理解和支持

地方各级领导干部应树立全局观念，进一步提高对于克服地方保护主义，保证人民法院严肃执法重要性的认识，搞地方保护主义实质就是搞地方经济割据，这样做可能会给地方带来一些暂时的、眼前的利益，但最终必然形成自我封闭，受害的还是地方经济利益。要理解人民法院执法，不但要考虑是否有利于当地经济，而是要从全局出发，站在维护法制统一、维护市场经济的开放性，市场规则统一性的高度，依法公正处理。对于人民法院的执法工作，各级党委、人大应从宏观上、组织上进行领导、监督。在具体案件的审理上，要充分支持人民法院独立行使审判权。对于偏袒本地利益违法裁判的，要依法监督，严肃处理。法院在受到地方保护主义和部门保护主义的干扰，工作遇到阻力时，要积极争取地方各级领导的支持，以排除干扰。

(四)加深对地方保护主义和部门保护主义危害性的认识

地方保护主义和部门保护主义，说到底是放大了的个人主义和利己主义。它是封建割据和小农经济意识的产物，是与建设全国社会主义市场经济的统一、有序，法制管理的大市场是格格不入的。

(五)要用辩证的观点来看待国家利益和地方利益、长远利益和眼前利益。

要站在国家利益的高度，处理好整体利益与局部利益、长远利益与眼前利益的关系。要认识到，支持法院依法在本地执行，实际上是在营造本地良好的执法环境和树立良好的形象，从长远利益来看这是对本地发展的最大保护。

(六)完善执行保障性立法

《中华人民共和国刑法》第二百七十七条和第三百一十三条对阻碍国家机关工作人员执行职务罪和拒不执行判决、裁定罪都已分别单独定罪，但两罪的主体均未涉及法人，并且对法人拒不履行协助执行义务的没有明确的刑罚措施加以制约。因此对法人抗法或者拒不履行协助执行义务的，应视其情节分别在刑法和三个诉讼法中明文规定刑罚或强制措施。同时根据民事诉讼法的规定，执行程序作为一编规定在民事诉讼法里，最高人民法院所作的执行方面的司法解释，都是执行程序的内容。目前，我国仍采用在民事诉讼法中设立执法程序的立法体例，但为了加强执行工作，解决执行难的问题，我国应采取执行程序从民事诉讼中分离出来的立法体例。

(八)职能部门要严格按规范操作，切实履行好职责

对开办企业和领取营业执照的必须进行认真审查，不符合条件的不能注册登记，注册资金必须以银行的资信证明为凭，银行要如实出具资信证明，要加强对经营者帐户的管理，不能允许有暗帐户。

(九)法院之间要加强联系和交往，充分发挥协助执行的委托执行的。

在全市、全省、乃至全国法院之间建立起一道反对地方保护主义干扰执行工作的有力的法律屏障。

对协助或委托执行要坚持“五不”原则：不推诿、不拖拉、不设卡、不打折扣、不搞调和;外地法院在本地执行遇到阻力时，要全力做工作并积极争取党委、人大、政府的支持，绝不能设置障碍，对不协助不配合外地法院执行或者对委托执行不予理采的要严肃处理。

(十)人民法院办理一切案件都应当公正执法

绝不允许为偏袒本地当事人而枉法裁判或在自由裁量权范围内搞倾斜。上级法院或者本院院长一旦发现下级法院在办案中搞地方保护，违反法律，偏袒和维护本地当事人利益，应当按照审判监督程序坚决纠正，并对办案人员作出严肃的处理。

(十一)充分利用舆论力量

对于地方保护干扰法院执行的事件要通过各种渠道向上面反映，并通过新闻渠道向社会曝光，形成强有力的舆论压力。同时通过新闻渠道来协助执行，使被执行人被曝光后得以主动自觉履行义务。

(十二)重视人民法院委托执行工作

1、建议最高人民法院制定对各级法院拒不执行委托案件的处理办法，并把委托执行工作纳入单位和对领导者考核一个重要内容。对拖延，妨碍委托执行的法院，要追究主管领导的责任。

2、各级法院内部也应建立委托执行制度，制定对本单位抗拒委托执行的执行人员的处理办法，对徇私枉法而拒不依法认真办理外地法院委托事宜的要给予纪律处分，情节严重的，应当追究相应的法律责任。

3、加强监督，建立定期检查制度。上级法院应当经常对下级法院的委托执行工作进行监督、定期检查，检查结果要通报本地区各级法院。

(十三)强化人民法院干警队伍建设

建设一支清正廉洁、秉公执法的法官队伍，这是党和人民的殷切期望，也是形势发展的迫切要求。只有具备作风过硬队伍，才能实现国家制定的“十五”计划和2010年远景目标纲要，因此，加强法院干警队伍建设已成为刻不容缓的当务之急。

总之，执行是衡量法院审判工作成果的重要标志，也是直接关系当事人合法权益能否及时得到保护的重要一环。随着形势的发展，经济立法将越来越多，民事立法也逐步完善，行政法规不断出台，摆在人民法院面前的执行工作任务越来越艰巨，但只要坚持严肃执行，就能切实做好执行工作，取得更好的法律效果、经济效果和社会效果，为建立和发展社会主义市场经济，提供更全面、更及时、更有效的司法保障，到那时地方保护主义也就无立足之地了。