国有企业改制亟待规范思维导图

人生岁月几度寒

2023-02-15

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国有企业改制亟待规范

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思维导图大纲

一、湖北省省直国有外贸企业改制情况及存在问题

2000年以来，湖北省先后在出台了《省人民政府关于印发国有企业改组职工安置有关问题处理意见的通知》(鄂政发[2000]66号文件，以下简称“66号文件”)和《中共湖北省委、湖北省人民政府关于进一步推进国有企业改革与发展的意见》(鄂发[2001)24号文件，以下简称“24号文件”)之后对外经济贸易合作厅在省直外贸系统全面推开直属国有企业改制工作。对28户省直国有外贸公司采取不同的方式进行了改制，改制面达到100%。其主要依据是根据“省外经贸厅关于印发《关于加快省外经贸厅直属企业改制的指导意见》的通知”(以下简称“指导意见通知”)、《湖北省外经贸厅直属国有外贸企业改制实施细则》(以下简称“实施细则”)、《省外经贸厅关于执行鄂外经贸法[2001]20号文件有关问题的补充通知》(以下简称“补充通知”)，主要采取以下改制方法和形式：一是将直属企业改制范围分为三种类型，即：资产质量、经营和财务状况良好，有稳定的经营业务且具有较大潜力的企业为第一类型;能正常开展业务，有一定的经济效益，能够维持并有一定发展潜力的企业为第二类型;目前已严重资不抵债，无正常业务，包袱沉重，无法维持日常经营活动的企业为第三类型。二是按划分的三种类型企业采取不同形式进行改制，即：第一类型企业，主要采取公司制改造，组建规范化的企业集团，对国有资产实行授权经营;第二类型企业，主要采取整体出售、分拆出售、先租后售和职工持股;第三类型企业，采取尽可能地盘活企业资产存量，最大限度地筹措资金，安置好企业职工;另外，也可采取分离重组等多种形式进行改制。三是置换职工身份解除原劳动合同，即：除老企业法人不置换身份外，其余所有职工都是按人平工龄工资约2000元买断职工身份并解除原劳动合同，职工身份置换后，再重新进行竞争上岗。四是重组新的企业，即：有些新企业的法人代表是由原老企业法人兼职，大部分新企业法人是通过竞争上岗及出资额较多所获取;注册新企业的资金来源，有净资产的，积累款加集资款;没有净资产的，应付款加集资款。注册资金结构成份仍是国有资金占大头。五是将原老企业的业务全部转移到新企业，老企业不开展任何业务，只是背着债务包袱。省直外贸国有企业的改制，使其尽快适应国际经济大循环发展要求以及捉高参与市场竞争的机制活力，起到了主导性作用。

当然，在国有外贸企业改制工作中也还存在一些问题，主要表现为：

1.改制目的出现偏差。比如某家省直国有外贸企业改制前的所有者权益为负数，通过改制解除原劳动合同的职工近600人左右，大约开支了1200万元，并从“应付款”科目支付1200万元给新公司注册，这样该公司不仅没有减少所有者权益的负数，而且加大了所有者权益的负数。在其所组建的10个新公司，几乎都有国有股份参与，而且比重不低。像这样的改制，只是一味地强调甩掉冗员包袱和规避债务等问题。也没有通过依法合规破产的正常渠道进行财产的变现、企业股权重组、出售企业国有权益等方式，来变更企业的产权主体和国有性质，使其企业和职工自由置于市场竞争之中。因此，一些国有外贸企业的改制，实为逃废债务。

2.改制政策执行错位。目前，省直国有外贸企业改制工作已接近尾声。但到目前为止，没有一户是经过政府有关职能部门审查批复的，在执行改制政策上有所错位。其改制方案合规、合法的真实性、有效性确实存在诸多问题。一是“外经贸通知”中“现将经省人民政府同意的《关于加快省外经贸厅直属企业改制的指导意见》印发你们，请结合企业实际，认真抓紧组织实施。”按依法行政的程序，至今省人民政府未行文批准外经贸厅的“指导意见”;二是“指导意见”中“配套政策”许多条款与现行的法规、制度相佐，超出政策权限范围，造成实际操作难的现象严重;三是“实施细则”中“所有老企业法人资格不变，继续经营，其所有资产属国有资产，原则上不在新成立公司参股”违背了“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度基本原则;四是“补充通知”中有关标准的规定，未经劳动和社会保障机关批准。

3.改制审批超越权限。在企业国有资本与财务管理的重大事项审批权问题上，企业主管部门存在“越权”行为。按照“国家所有、分级管理”的国有资产管理原则，依据财政部制定的《企业国有资本与财务管理暂行办法》(以下简称《办法》)中规定的：“核实企业国有资本，监管国有资本变动事宜;参与企业制度改革，负责国有股权管理;组织清产核资的产权界定，办理国有资产产权登记;指导财产评估业务，监管国有资产评估”等工作是各级财政部门的主要职能。但是“指导意见通知”中越权规定：“清产核资既可以自行组织力量进行，也可以委托社会中介机构办理。”“改制方案要经企业职工大会或职工代表大会讨论通过后，报厅改制办公室，经厅改制领导小组批准后实施。”按财政部《办法》中规定：“企业合并分立、转让、中外合资合作、公司制改建等涉及国有资本变动的，应按以下权限报经审批：(1)母公司国有资本变动的，中央管理企业报请国务院批准，地方管理企业报请地市级以上(含地市级)人民政府批准;(2)子公司国有资本变动的，属于集团内部结构调整的，由母公司审批，涉及集团外部的，由母公司报主管财政机关审批;(3)子公司以下国有资本变动的，由母公司审批。”从已进行的企业改制审批情况看来，这些事项均由其主管部门实行了单独审批。财政部在《办法》中还规定了：“企业依照国家有关规定进行清产核资时，所持有的国有资本按照经主管财政机关审核的结果调整”;“国有资本在不同企业法人单位之间的转移，实行有偿转让，国家另有规定的除外。”“企业必须按规定办理国有资产产权登记。国有资产产权登记证(表)是国有资本的出资证明，也是企业持有并经营国有资本的法律凭证。”由此可见，主管部门单独对其企业进行改制中的国有资本与财务重大事项的审批，是不具有法律效力的。

二、坚持改革方向推进国有企业改制工作

当前国有企业的改革到了关键时刻，国有企业改制已成为顺应经济发展的必由之路。笔者认为，国有企业改革只有不断地深化，规范改制方式，完善改制措施，建立依法、依规、有效的退出机制，才能从深层次上解决国有企业根本性问题，激发企业竞争活力，增强企业竞争实力，促进生产力的大解放。主要是解决好以下三个问题：

1.解决好认识问题。近几年来，湖北省省直国有企业的改制工作渐进地推开，而市州县国有企业的改制已基本完成。湖北国有企业改制中以两种模式最为常见，即“武汉模式”和“黄石模式”。不管是“武汉模式”还是“黄石模式”，其特点主要是采取了股权多元化的形式。武汉采取的是“外部型”与“稀释型”为主的方式，即把较好的国有企业资产集中起来划拨给国有资产经营公司进行管理运作，由国有资产经营公司负责这些企业的股份制改造，经过股份公司改造成功后，再将国有股进行“外部嫁接”或“稀释转让”。“外部嫁接”是为了国有资产再次重组和优化，“稀释转让”是为了解决改制中的一些诸如职工安置和债务偿还等遗留问题。黄石采取的是“稀释型”与“退出型”为主的方式。即将国有股权或国有资产转让或出售给原企业经营法人及职工、民营企业和外部自然人，被重组和出售的企业，资产量化给职工后，原企业的国有资产几乎成了负数，绝大部分国有企业以零资产形式改造成了民营企业(目前社会各界对这两种模式的认识还很不一致，值得关注的是，从众多已改制的企业中不难发现，国有股权转让和国有资产出售还没有形成一种透明、公开、竞争性的和获得债权人同意的法规与机制，很容易在管理阶层引起对转让和出售中的价格是否合理、合法上的争议，同时也容易引起债权人在对企业的改制是否有意在逃废债务等问题上的争议)。实际中，如果价格被断定过低的话，那么很有可能被认定为是“国有资产流失”。如果改制后的新企业不承担原企业的债务的话，则原企业也会被债权方作为逃废债务对象来查处。特别是向原企业经营法人和职工转让、出售产权时，其争议更大。笔者认为，目前判断“国有资产流失”问题，关键是看国有资本的运作是否规范、合理、有效，是否得到合法的“社会认可”，否则，就容易产生“国有资产流失”。

2.解决好政策与法规问题。笔者认为，作为地方财政部门在国有企业改制过程中，应重视以下问题：(1)防止一些企业将国有资产投资收益、经营利润收入等虚列作“负债”，长期挂“应付款”账上，进行隐藏截留，待企业改完制后，划为已有。(2)防止一些企业突击加大费用和亏损，并在固定资产与存货清理过程中走过畅(3)防止一些改制企业在应收款上做“文章”，多头设账、挂账，甚至于有意捏造往来款增加企业的坏账的行为。(4)防止一些企业隐匿小金库资产。地方财政部门在努力做好以上“四个防止”工作的前提下，还应该严格把好“三关”，即：一是要严格把好属于权限范围内的资产损失核销关。谨慎规范，不越权，不越规。二是要严格把好产权属性界定关。凡不符合国家法律法规和财政部财管字[2000]200号文件规定条件的，以及未按规定程序报批的，不予办理产权转让审批手续。三是要严格把好企业国有资产产权登记关。在当前国有企业改制工作中，产权登记显得尤为重要。财政部门要积极地履行产权登记的职责，对已经进行了改制的国有企业，凡未按国家法律规定不进行国有资产占有、变更、注销登记的，应视为无效行为，要依法追究责任。

3.解决好规范与防范问题。一是要认真按照党的十五届四中、五中全会的精神，加快国有企业的改革步伐，真正做到“有进有退”、“有所为有所不为”。要促使国有资本能按照市场经济规律朝着自然垄断方向发展，减少人为因素和政府行为。二是要适度地推进“公开的非国有化”，以避免因自发的“隐性的非国有化”所造成的国有资产流失。三是要强化国有企业改制的规范操作。无论采取何种形式的改制，改制企业都必须按规定进行彻底的资产清理，由所有者聘请有资格的中介机构进行资产评估;出售国有资产，必须经过财政部门的批准，并要引入公平竞争机制，积极采用公开竞拍，或挂牌上市竞售方式，要通过产权交易所这一平台，进场交易，杜绝场外交易行为发生。四是要加大企业改制方案和企业改制操作的透明度，要成为“阳光”改制。改制方案应当交给职代会和广大职工群众进行充分的酝酿，并认真吸取意见，避免企业主管部门与原企业经营者或个别人一对一的暗箱操作。将企业改制工作置于群众的参与监督之下。企业的资产清理、资产评估，以及重要改制方案的出台要按规定程序报相关部门审查与批准。五是要健全财政部门在企业改制中的监督、审核、查处机制。财政部门对企业改制负有指导、督查责任。要监督改制企业的清产核资，加强对资产评估机构的监管和查处力度，严格审查评估机构的资格，审核评估结果，保证评估的质量。对改制企业中发生的因评估不实造成的国有资产流失案件，要协同有关部门进行严肃查处，坚决杜绝企业改制中人为因素的资产流失。六是要尽快地完善法律法规，标本兼治，打击与防范并重。企业改制中种种国有资产流失现象的发生，与我们现行的法律法规体系不够完善有关。目前，国有企业的产权制度改革，虽然触动的是所有权性质这一核心问题，但在具体操作中却缺乏有约束力的法律依据，国家至今未颁布有关国有企业改制的法律法规。缺少法律法规的支撑，企业改制中难以堵住的各种形形色色的国有资产流失现象，如何划分其行为性质，现已成为一个普遍的问题。因此要有针对性地制定和完善法律与法规，努力营造与市场经济相适应的法律制度环境：(1)要积极尽快出台《国有资产法》，以建立科学合理的国有资产管理、营运与监管体制，明确政府出资人的合法权益、权利、义务和责任，从根本上来解决国有资产出资人的虚置问题。(2)认真落实国有资产经营责任，建立对各个经营性国有资产经营主体责任的追溯机制。(3)必须做到所有者的权能到位，建立同股、同权、同利经营管理风险机制，要严格按照《公司法》的规定履行所有者或其代表的职责及义务。(4)一定要将国有资产管理机构与国有资产经营机构分离，建立公司法人财产制度和所有者有限责任制度，真正做到所有权与经营权的“两权”分离。(5)必须加大惩治力度，对少数趁国有企业改制之机隐匿侵占国有资产，构成犯罪的，依法追究其刑事责任，采取非法手段获取的国有资产应当予以全额追回。(6)必须强化社会环境的综合治理，在构筑起纵横交错、上下沟通、广覆盖、多方位、多层次防范国有资产流失的体系的同时，还应积极地开展法制宣传教育等活动，正确引导、规范企业法人的行为，要求企业法人树立依法经营的理念，使之由自由性地遵守政策转变为自觉性地遵守法规。对于改制中出现的问题，要予以及时纠正：(1)纠正无偿将国有资产(股)权量化给个人的做法，由原国有单位占有或持有产(股)权。(2)纠正国有产(股)权的转让底价低于每股国有净资产价值的做法，由受让方补交实际转让价与每股净资产的差额。(3)纠正未经财政部门进行股权性质界定将国有产(股)权拍卖的做法，已经拍卖的，但未进行界定的，要重新补办相关手续，特别是上市公司要重新公告。(4)纠正不按规定进行资产评估的做法，由已改制企业予以重新评估，并按重新评估价值作为资产处置的依据。(5)纠正在国有产(股)权转让中不进行国有资产产权变更登记的做法，已经转让的，但未办理变更登记的，由出让企业重新办理。(6)纠正用改制企业的产(股)权抵押办理银行贷款来缴纳受让方的转让金的做法，必须由受让方独立承担缴纳转让金的责任。(7)纠正不经产权交易机构审核和出具《产权交易成交确认书》进行国有产(股)权转让的做法，对于已经进行转让的，要求转让企业必须重新进行审核和确认。(8)纠正不按规定进行缴纳转让金的做法，受让方必须及时足额补缴差额部分。由于国有企业改制是一项复杂的系统工程，涉及面广、政策性强、矛盾集中，在防止国有资产流失和查处案件中，不光是要发挥主管财政机关的职能作用，在工作上还应依靠上级党委和政府的领导，在检查处理中还应依靠纪委、监察、公、检、法、司等有关部门的力量，在综合治理上还应依靠社会公众和社会舆论的监督。

方曙东湖北省财政厅

来源：《国有资产管理》2003年第4期

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