处理行政、民事争议重合案件的程序探讨思维导图

暖橙

2023-03-10

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民事诉讼法

民事诉讼论文

目前，在法院受理的行政和民事案件中，行政争议和民事争议重合、交织在一起的案件有相当的数量，并呈增长趋势。这一状况的出现与现代社会行政权的扩张、行政法与民法互相渗透相关，同时也是我国经济体制改革、社会发展的必然。为及时、合理解决行政、民事重合案件，需要设定相应的解决程序。鉴于法律与司法解释对此尚无规定，实践中问题较多，有必要从理论上予以探讨。

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思维导图大纲

一、行政、民事争议重合案件的种类

从诉讼实践来看，行政、民事争议重合案件主要有三类：第一类是以民事争议为主、行政问题作为附属问题的重合案件；第二类是以行政争议为主、民事问题作为附带问题的重合案件；第三类是行政争议和民事争议并重的重合案件。这三类案件虽然都存在着行政争议和民事争议的重合，但是性质各异，特点不同，诉讼要达到的目的也不相同。

（一）以民事争议为主、行政问题作为附属问题的重合案件

这类案件一般出现在民事诉讼过程。在民事诉讼中，当民事争议的解决取决于行政行为自身的合法性时，行政问题即作为附属问题（注：附属问题不是本诉所要解决的主要问题，但是解决争议的前提问题，即附属问题的审理是解决本案争议的基础。）出现。具体有两种情况：一种是抽象行政行为作为审理民事案件的依据时，人民法院首先要解决该抽象行政行为自身的合法性问题。例如某公民主张某项民事权利，并提出该民事权利为某规章所规定。这里，该公民主张的民事权利是否存在，取决于该规章自身是否合法。另一种是具体行政行为作为当事人主张事实的证据时，也需要对该具体行政行为的合法性作出鉴别。例如公民甲和公民乙系同胞兄弟，对一块长36米、宽20米的零星地有共同使用权。1993年8月10日，某县人民政府根据公民甲的申请，批准其在此地建房，发给《宅基地批准通知书》，同年11月5日，某县城建局发给公民甲《建设工程规划许可证》。1994年3月15日，公民甲按证施工建房时，公民乙以该地有自己份额为由阻拦施工。公民甲提起民事诉讼，请求法院排除妨害。公民乙以某县人民政府给公民甲颁发的《宅基地批准通知书》及某县城建局颁发的《建设工程规划许可证》，不合法为由予以抗辩。这里，民事争议与行政争议即发生重合。目前，民事诉讼涉及具体行政行为合法性这一附属问题的主要有：涉及工地、房屋、山林等不动产产权的归属而发生的侵权纠纷案件以及涉及专利、商标、著作等知识产权归属而发生的侵权纠纷案件。这类以民事争议为主、行政问题作为附属问题的重合案件有以下特点：第一，这类争议案件在本质上属于民事争议案件，争议发生在平等的主体之间，不由行政行为引起。但是由于行政行为的介入，民事争议变得更加复杂。第二，在这类案件的审理中，行政问题具有重要地位，是民事审判的前提。不解决行政行为的合法性问题，民事审判无法进行。第三，当事人在民事诉讼中没有直接请求撤销行政机关的行政行为，只是以行政行为违法为抗辩理由。

值得注意的是，行政问题作民事诉讼附属问题不一定引起争议，但在两种情况下引起争议：一是民事诉讼当事人一方对进入诉讼的行政行为的合法性提出异议，而该行政行为合法与否难以确认，遂产生争议；二是民事诉讼当事人对进入诉讼的行政行为的合法性没有异议，但民事审判依赖于该行政行为，而该行政行为是否违法难以辨认时，也产生争议。上述争议得不到解决，将影响民事争议案件的审判。

（二）以行政争议为主、民事问题作为附带问题的重合案件

这类案件常出现在行政诉讼中。例如公民甲提起行政诉讼，请求法院责令某公安机关对公民乙侵犯其人身权利的行为作出处理，并同时请求法院判决乙赔偿其损失。与第一类重合案件不同，这类案件中的民事问题不是作为附属问题而是作为附带问题出现的，即由于某民事争议与行政争议相关联，因而相对人在提起行政诉讼的同时要求法院解决民事争议。目前，诉讼实践中常见的是相对人不服行政处罚提起行政诉讼的同时提起民事赔偿请求。以行政争议为主、民事问题作为附带问题的重合案件具有以下特点：第一，这类案件中既存在着行政争议、也存在着民事争议，但行政争议处于核心地位，民事问题只是作为附带问题出现。第二，此类案件中的行政争议与民事争议有特定的关联性。第三，这类案件中的行政问题和民事问题可以分离，行政审判不以民事问题的解决为前提，民事问题的解决也不以行政问题的解决为先决条件。

（三）行政争议和民事争议并重的重合案件

这类案件常出现在行政诉讼中，主要是不服行政裁决的争议案件。具体有三种：其一是不服行政机关作出的民事侵权赔偿裁决而引起的争议案件；其二是不服行政机关作出的关于土地、房屋等行政确权裁决而引起的争议案件；其三是不服行政机关作出的涉及土地、房屋等征用补偿裁决而引起的争议案件。行政争议和民事争议并重的重合案件具有以下特点：第一，这类案件中最原始的争议是民事争议，行政机关的裁决行为是为了解决民事争议。第二，行政争议和民事争议相联系，行政争议因民事争议而发生。第三，对这类案件的审理只有同时解决行政争议和民事争议，当事人提起诉讼的目的才能实现。解决民事争议是最终的目的，但如果忽视行政裁决的存在，对行政裁决的合法性不作判决，则当法院的判决和行政裁决不一致时，民事争议得不到真正解决。同样，如果只解决行政争议，法院不直接对民事争议作出判决，诉讼的目的难以实现。正是在这一意义上，行政争议和民事争议并重。

二、处理行政、民事争议重合案件应注意的几个问题

如上所述，行政、民事争议重合案件比较复杂，因而有必要明确解决重合案件所要达到的目标，确立相应的处理程序规则。笔者认为在确立处理行政、民事争议重合案件的目标及程序时，需要注意以下几个问题：

（一）正确把握各类重合案件的基本属性

行政、民事争议重合案件虽然在外表上都表现出行政争议和民事争议的重合，但基本属性并不相同。有的重合案件在本质上是民事争议案件，有的却是行政争议案件。有的重合案件中行政争议和民事争议不能分离，有的却可以分离。有的重合案件中一种争议的解决以另一种争议的解决为前提，有的则只是目的上的关联。各类重合案件的基本属性不同，诉讼要达到的目的不同，决定了对各类重合案件的审理应适用不同的程序。而不能对所有的重合案件一刀切，作简单化的处理。

（二）正确理解当事人诉权和法院审判权之间的关系

司法审判的一项基本原则是“不告不理原则”，即法院审判权的行使以当事人行使诉权为前提。如果当事人不起诉，法院不得主动行使审判权。这一原则同样适用于对行政、民事争议重合案件的审理。值得注意的是，对“不告不理原则”不能作狭义理解。在审理重合案件中，如果对一类争议的解决必须以另一类争议的解决为先决条件时，法院不得以当事人仅提起一类诉讼请求而放弃对案件的审理。解决争议是法院的职责，法院应当以积极的态度而不是以消极、回避的态度履行自己的职责。对当事人来说，法院对没有起诉但作为审判前提的问题进行处理，是审判权的应有之义，不对其诉权构成侵害。当然，如果当事人没有起诉的问题虽然和请求法院审理的争议有关联，但不影响本案审理的，法院不得主动审理。

（三）充分尊重当事人的诉权

诉权是当事人的一项权利。当事人可以行使诉权，也可以放弃诉权。诉权的行使往往需要付出一定的代价，如时间、精力、费用以及其他利益。尤其是行政诉权的行使意味着当事人和行政机关直接对抗，当事人承受着较大的压力。因此，如果行政、民事争议重合案件的解决完全依赖于当事人对行政诉权的行使，将不利于重合案件的解决。从这一意义上说，如果所有的行政、民事争议重合案件都采用行政附带民事的程序，则不利于争议的解决。

（四）注重对重合案件中民事争议的实体解决

按照行政权和司法权的分工，民事争议的解决属于司法权的范畴，应当确立司法最终原则。不能因为民事争议中有行政权的介入，而转而把重心放在行政问题的解决上，忽略对民事争议的解决，或者只解决程序问题不解决实体问题。因此，如果行政、民事争议重合案件在本质上属于民事争议案件，则应主要适用民事诉讼程序；如果重合案件主要是行政争议案件，则应主要适用行政诉讼程序，附带适用民事诉讼程序解决民事争议。

（五）确保法院裁判的统一

在司法活动中，法院裁判的统一具有重要意义。首先，这是法制统一的要求。如果法院就同一个问题作出相互矛盾的判决，将损害司法的威严和神圣，也会损坏人民法院的威信和声誉，造成不良的社会后果。其次，是解决争议的需要。相互矛盾的判决的存在意味着争议并没有得到解决。相反，还可能加深矛盾。再次，是法院判决得以实现的需要。法院对同一个案件作相互矛盾的判决，会使行政机关和当事人均无所适从，根本谈不上对判决的执行。为保证法院对行政、民事争议重合案件判决的统一，应当否定实践中当事人对重合案件中的行政争议和民事争议分别起诉、法院分别审理和判决的做法。

（六）降低诉讼成本

任何诉讼都要遵循经济原则，对行政、民事争议重合案件的审理同样如此。由于重合案件既涉及行政争议又涉及民事争议，比较复杂，因此，对重合案件的审理更要注重效益，要尽可能地降低诉讼成本。凡是一道程序能解决的，不设两道程序；凡是法院内部程序可以解决的不设外部程序。这里，一方面，要便于当事人诉讼，避免当事人时间、精力、金钱的过度浪费；另一方面，要有利于减轻法院的负担。此外，还要考虑法院内部的合理分工，以充分利用法院的资源。

三、处理行政、民事争议重合案件的程序之构想

行政、民事争议重合案件诉至法院后，法院适用何种程序审理，我国现行法律没有规定，司法解释同样没有对此作出规定。诉讼实践中做法各异。有的法院将重合案件作民事案件处理，假定进入诉讼的行政行为合法。有的法院采取先行后民的做法，先由行政庭对行政争议作出判决，然后由民庭解决民事争议。如果当事人对重合案件先提起民事诉讼的，则先中止民事诉讼，等待当事人提起行政诉讼，行政问题解决后，再恢复民事诉讼。也有法院对重合案件作行政附带民事处理，即行政庭在审理行政争议时附带审理民事争议。还有法院对重合案件中的行政争议和民事争议分别处理，即由当事人分别提起行政诉讼和民事诉讼，法院分别审理和判决。

在理论界，对如何处理行政、民事争议重合案件有不同的看法。归纳起来，有三种观点：第一种观点主张建立行政附带民事制度。该观点认为行政附带民事有利于法院裁判的统一，有利于争议的实际解决。此外，行政附带民事符合诉讼经济原则，既可以避免当事人时间、精力和金钱的不必要的浪费，又有利于法院内部的合理分工和充分利用法院的资源。第二种观点主张确立先行后民的原则。即像现实中的做法那样，先解决行政争议，然后再解决民事争议。该观点认为先行后民是行政权优先原则在诉讼领域的体现。先行后民有利于重合案件的实际解决，也与法院内部的分工相一致。第三种观点主张确立司法最终原则。即将行政机关对民事争议的处理视为“初审”，对初审不服，当事人可以提起民事诉讼，由法院作最终裁决。该种观点认为案件的性质不因处理机关的性质而改变。民事争议虽有行政权的介入，但不妨碍将其作民事案件处理。确立司法最终原则，有利于对重合案件的审理，有利争议的解决。

上述观点虽都有一定合理性，但也都存在不足。“行政附带民事”的确可以避免法院判决的冲突，符合诉讼经济原则。但其缺憾是对重合案件的解决要当事人行使行政诉权、提起行政诉讼为前提条件。而当事人往往出于各种考虑放弃行政诉权，致使重合案件中的争议得不到解决。此外，行政附带民事没有考虑到第一类重合案件的复杂性。并不是所有的重合案件都得不到解决。“先行后民”虽然有利于法院内部各审判庭各司其职，但存在着和行政附带民事相同的缺憾。而且，先行后民必须经过两道程序才能解决争议。并不经济。“司法最终原则”较有利于对第三类重合案件的解决，但也有明显不足。一是司法最终原则没有直接解决行政裁决的效力；二是司法最终原则不能覆盖所有的重合案件。鉴于行政、民事争议重合案件的复杂性，笔者认为在设定处理程序时不能一刀切，不宜作简单化处理。而应按照各类重合案件的不同性质，分别设定处理程序。以下是笔者对处理重合案件程序的基本构想。

（一）处理第一类重合案件的程序

如前所述，第一类重合案件有两种情况：一种是对进入民事诉讼的规章等抽象行政行为的合法性有异议，从而产生双重争议；另一种是对进入民事诉讼的具体行政行为不服，从而导致争议的重合。由于抽象行政行为不属于行政诉讼的受案范围，法院的行政审判庭对抽象行政行为没有直接的审查权，因而，抽象行政行为是否合法原则上应由受理民事争议的民事审判庭鉴别。如果规章等相互冲突，可以比照行政诉讼法的规定，逐级上报最高人民法院送请国务院解释。对不服具体行政行为的重合案件的审理宜建立直接移送审查制度。即由受理民事争议的民事审判庭将有关行政问题直接移送本院的行政审判庭处理，处理完毕后，再继续民事诉讼。至于行政审判庭对移送的行政问题采用何种程序和方式进行审查，需要进一步研究。但这里有必要尽可能的简化程序，并将审理行政问题的程序视为民事诉讼的附加环节，而不作为一个独立的诉讼。建立直接移送制度可以有效避免法院裁判的冲突，及时解决争议；同时也充分体现了当事人对行政诉权的尊重。

（二）处理第二类重合案件的程序

对第二类重合案件的审理应当建立行政附带民事制度。在第二类重合案件中，行政争议和民事争议没有必然的联系，因而，法院对行政争议问题和民事争议问题可以分开审理，也可以附带审理。当然，法院在解决行政争议的同时是否附带解决民事争议需要取决于当事人的意愿。当事人放弃民事部分的诉权时，法院只需对行政争议部分作出裁决。建立行政附带民事制度，对有一定联系的行政争议方式和民事争议方式一并予以解决，符合诉讼经济的要求，既方便当事人诉讼，也有利于法院内部的合理分工。

（三）处理第三类重合案件的程序

对第三类重合案件的审理可以借鉴日本的做法，确立当事人诉讼制度。当事人诉讼有两个显著特点：第一，当事人诉讼的被告一般不是作出裁决的行政机关，而是与原告有争议的另一方当事人。第二，法院在审理当事人诉讼案件时，主要适用民事诉讼程序，可以作出给付、确认或变更判决。同时，介入争议的行政机关以特殊身份参加诉讼，法院的判决对行政机关的拘束力，行政机关必须服从。确立当事人诉讼制度符合司法最终原则和诉讼经济的原则。既尊重当事人的诉权，也有利于行政争议的全面解决。法院的判决具有最终的效力，不仅拘束当事人，也同样拘束行政机关。在当事人诉讼中，当事人不会面对或者和行政机关相对抗、或者放弃民事实体权益的两难选择，行政机关也不会因担心作被告和担心败诉而对诉讼施加压力，反而会积极促成争议的解决。与行政附带民事以及先行后民相比，当事人诉讼应当是比较合适的选择。

薛刚凌

思维导图：城市设计领域的实地调查方法