新时期社会矛盾纠纷的表现形式及其多元化解决机制建构思路思维导图

心奴

2023-03-09

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解决

机制

建构

思路

多元化

及其

社会

矛盾

纠纷

方式

民事调解

民事调解论文

沈恒斌＊吴少鹰＊＊

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思维导图大纲

一、新时期社会矛盾纠纷的主要特点和类型

当前，我国社会转型正面临关键的临界点，社会矛盾众多，各类纠纷频发。这些矛盾纠纷具有类型多样化、主体多元化、内容复合化、调处疑难化、矛盾易激化等特点，具体类型主要有：（1）涉及城市居民和农村群众的优抚安置、社会救济、婚姻登记、婚姻中介、殡葬管理等方面的矛盾纠纷；（2）涉及养老保险、失业保险、医疗保险、劳务市场管理、劳动争议、工伤等方面的矛盾纠纷；（3）农村经济政策、经营和财务管理、土地承包等方面的矛盾纠纷；（4）有关土地的征用和划拨、土地利用总体规划、土地所有权和使用权的争议、土地有偿转让、农村宅基地的使用，以及反映滥占滥用耕地等方面的矛盾纠纷；（5）城乡建设规划、城镇管理、以及拆迁补偿和安置等方面的矛盾纠纷；（6）城乡环境保护方面的矛盾纠纷；（7）交通运输、公路、桥梁、航道建设和管理等方面的矛盾纠纷；（8）消费者权益、商品质量纠纷、经济合同纠纷、城乡市场监督和管理、查处违法经营、个体工商户的管理等方面的矛盾纠纷；（9）医疗事故等方面的矛盾纠纷；（10）计划生育方面的矛盾纠纷；（11）涉及企业改制、安全生产等方面的矛盾纠纷；（12）涉及群体性上访的矛盾纠纷；（13）涉及到家庭、邻里、刑释解教人员的安置，以及可能引发民转刑案件、群体性械斗等方面的矛盾纠纷；（14）涉及到其他有关部门的矛盾纠纷。这些类型，多数属于新型纠纷，其中，因企业改制、征地拆迁安置、干群关系、劳资关系、涉农问题等引发的纠纷尤为突出，这类新型纠纷较之于传统纠纷，起因复杂，涉及面广，一般呈群体性规模，处置难度大，对社会稳定产生的不良影响也更大。

二、社会矛盾纠纷产生的深层次原因

现阶段社会矛盾纠纷产生的深层次原因主要有以下几个方面：

第一、社会结构发生了深刻的变化，东西部的差距、城乡差距、各阶层的差距明显拉大，虽然社会经济飞速发展，人民的生活水平明显提高，改变了“均贫”的状态。但是，由于并没有达到“均富”，导致“不患寡而患不均”，由“不均”而导致心理失衡，由心理失衡而导致行为失控。个别地方因“仇官仇富心理”而发生的群体性事件，已经给我们提出了深刻的启示和警示。

第三、市场机制不成熟，新旧体制产生巨大摩擦，社会控制系统不够完善并明显脱节，原有的管理体系力不从心。社会主义市场经济向纵深发展的过程中，多种经济所有制并存，多元的利益主体开始产生，追求利益的欲望被激发出来。由于法制不健全，市场秩序失范，社会诚信缺失，市场经济固有的各种弊病开始产生，受利益驱动，引发的各种纠纷层出不穷，社会不稳定、不和谐的因素在增长。

第四、城市化进程加快，新型共同体正在生成。以价值、观念共同为特征的传统社会正在向利益共同的经济共同体转变。村办企业的兴起，农民为参与市场的需要自愿组织的各种生产、销售、技术性协会正在生长、发育，这是经济共同体在乡村社会发育的征兆。另一方面，农民正以前所未有的规模向城市流动。1与此同时这些农民又未被城市接纳，造成他们的权利得不到有效保障，权利一旦受损害，往往诉诸暴力或其他类型的自力救济。

因此，基于特定的历史时期，我国在取得经济快速增长的同时，各类犯罪案件、经济纠纷、民事纠纷、信访数量同样快速增长。2 当自发的、零散的、轻微的矛盾不能得到及时解决时，将可能转化成自觉的、有组织的、严重的群体性对抗，使矛盾摩擦上升为矛盾冲突，烈度与强度不断地增强，引发更大范围、更加激烈的冲突。为此，尽快建立一种便捷、节约、高效的多元化纠纷解决机制是紧迫而必要的。

三、纠纷解决的现实困境

（一）“诉讼爆炸”之困。西方国家的现代化实践表明，案件增长是经济增长的一个附带产品，在我国，诉讼发展高潮同样成为现代化过程中必经的一个阶段，且是一个长期存在的现象。结果是一方面是法院案件大量积压，另一方面是其他纠纷解决方式如仲裁机构门前冷落，民间调解更是日渐弱化。

（二）人民调解制度的局限性。人民调解在走向规范化、法制化之际，尽管其正当性和效力有所提高，有助于提高其在纠纷解决方面的社会作用，但是在缓解国家法与民间社会规范之间矛盾冲突方面的作用却可能非常有限1，近年人民调解的纠纷解决能力呈现急剧下降的态势充分说明了这一点。可以得出的结论是：第一，人民调解对常见性、多发性纠纷解决具有重要作用，但对解决困扰党和政府的重大矛盾纠纷显得无能为力；第二，解决新时期的人民内部矛盾必须重视发挥行政的力量和作用2；第三，人民调解的自治性和行政性不可能统一在一起；第四，要转变观念，开阔视野，借鉴西方国家ADR的经验，结合中国国情，构建多元化纠纷解决机制。

（四）纠纷解决的领导方式亟待转变。在解决社会矛盾纠纷问题上，现在似乎已经形成了这样一种领导方式，即：成立高规格的领导小组并下设办公室、层层召开高规格大规模的会议、层层下达文件、提出一些口号、规定一些考评标准、不间断地进行检查督办，结果是耗费了大量的人力物力资源，但收效甚微。之所以如此，原因有两个：一是形成了领导方式的习惯定势，即人治的思维难以改变；二是缺乏求真务实的精神，以会议落实会议、以文件落实文件、以大张旗鼓的检查督办代替深入细致的调查研究，看似领导重视，实则工作在上层空转。这种空泛化、运动式的领导方法亟待改变。改变执政方式，使各类纠纷的解决有路径可走、有规则可循，由救火式、突击式、运动式转变为科学化、经常化和规范化、程序化、制度化的轨道迫在眉睫。

四、构建多元化纠纷解决机制的若干思考

积极探索社会矛盾纠纷解决的多样化、合理化机制，既是当今社会发展的迫切需要，又是成熟法治社会的标志。在当代中国，探索和研究，构建便捷、节约、高效的多元化纠纷解决机制，用法规的形式规范矛盾纠纷解决的方式渠道、工作机制、政府责任等，形成多元化纠纷解决工作格局，具有重要的社会意义。

（一）确立多元化纠纷解决的理性思维

虽然我们已经初步形成了以协商和解、调解、行政处理、仲裁、诉讼等多元化的纠纷解决方式，但并没有形成各种纠纷解决方式之间统一协调、良性互动、功能互补、程序衔接的有效机制。作为一种机制，要靠制度来保障，要在实践中逐步完善。在纠纷解决机制重整过程中，应着重考虑纠纷解决权优化配置这一重要课题，将国家通过法院所垄断的纠纷解决权（实际上一直未实现也不可能实现）逐步地向社会回归，实现纠纷解决机制的从国家到社会的总体演变，在法院的周围组织培植多种形态的纠纷解决机制，构造出一套“以社会为依托、以法院为核心”的纠纷解决系统。作为纠纷解决的最终和最高机构，国家所要掌握的应当是最终解决权而不是最先解决权，这应成为纠纷解决机制整体重构过程中的基本原则。

（二）积极推动立法，使各类纠纷解决有路径可走、有规则可循

实际上，矛盾纠纷解决方式是多元化的，举其要者就有司法、仲裁、沟通、协调、协商、调解等，而且这些纠纷解决方式在我国都有所实践并积累了经验。现在的关键是，要认真总结以往的经验，并把这些经验以规则的形式固定下来，使各类矛盾纠纷的解决有路径可走，有规则可循，科学有效地处理矛盾纠纷，切实维护社会稳定。因此，我们主张就构建多元化纠纷解决机制进行立法，第一步可以先进行地方性立法，待条件成熟后再实施国家立法，总体的思路是借鉴国外先进的立法，结合中国的国情和实际，创制我国的《纠纷解决法》或分别单行立法。立法总的指导思想是要进一步突出法院在多元化纠纷解决机制建设中的核心地位和功能，突出民本思想和社会自治精神，强调各种非诉讼纠纷解决方式与司法的衔接。

（三）建立和完善适应中国国情的多元化纠纷解决机制

一个国家、一个民族的文化和传统，以及社会主体表现出来的法律意识，对纠纷解决机制的形成起着至关重要的作用。一般而言，不同的社会由于制度设计和文化背景的不同，在纠纷解决机制上体现出的选择偏好和类型会有很大的差异，如西方社会的纠纷解决机制通常被视为“审判中心型”，而东方社会的解纷机制一向以“调解中心型”著称。社会条件对于纠纷解决机制选择的影响，说明不同社会、不同主体在纠纷解决过程中所采用的方式往往是不同的，而决定这种选择的因素常常是综合的，多主面的。这正好表明，法律解决（诉讼）未必是唯一适当和必须采用的方式，与法律同时必然存在着其他社会调整机制的作用。这里至少有一点是明确的，即现代社会充满着复杂的冲突，其性质、形式、对抗程度不同，解决的手段、方式也应是多样的。这就需要社会提供能合理分流和有效解决各种纠纷的路径，并能促进各路径协调与衔接的纠纷解决机制。

构建多元化纠纷解决机制，总的要着眼于“发现得早，化解得了，控制得住，处置得好”的要求，健全和完善预测预警机制、排查调处机制、应急处置机制、责任追究机制， “正确运用经济、行政和法律手段，妥善处理人民内部矛盾特别是涉及群众切身利益的矛盾，保持安定团结的局面” 1.基于此，建立和完善多元化纠纷解决机制必须突出如下思路2：第一，纠纷解决机制应以建立科学的纠纷分流制度为前提。首先，要构建科学合理的纠纷解决体系。要搭建对各种纠纷解决机制进行协调的平台，同时建立一整套长效的纠纷协调程序，以克服协调中的随意性与临时性，增强科学性、规范性及透明度；要积极发展与培育科学的行政调解机制和民间组织、行业组织的纠纷调处机制；要制定非诉讼纠纷解决规则体系，促进非诉讼纠纷解决的逐步规范化，保证不偏出最低的程序正义与实体正义的要求。其次，要建立科学合理的纠纷分流机制。总的原则是要能够提供多种多样、形式各异的纠纷解决路径供当事人选择。第二，纠纷解决机制应以最大限度地回应社会与民众对纠纷解决路径的不同需求为出发点。第三，纠纷解决机制应始终是一个不断选择和平衡的动态体系。各种纠纷解决方式在实践中凸显出许多内生的矛盾，而裁判型与调解型的弊端分立这些矛盾的两端。这就要求纠纷解决机制要在各种纠纷解决方式之间进行不断的选择与平衡，以克服单一纠纷解决方式的缺陷，同时发挥其优点。第四，纠纷解决机制应以尊重前端解决结果为基点，同时注重诉讼程序监督功能的有效发挥。第五，采取措施，引导民众形成正确、理性的纠纷解决观念 .

（四）建立实践平台积极探索纠纷解决新模式

参考文献：

[1]范愉。《当代中国非诉讼纠纷解决机制的完善与发展》。《学海》，2003年第1期。

[2]江泽民。《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》。2002年11月8日。

[3]谢圣华、何良彬、谌辉。《向和谐与公正：促进多元化纠纷解决机制的建立与完善》。《人民法院报》网站2005年4月15日。

＊原厦门市司法局局长。

＊＊厦门市司法局办公室主任。

1 据国家公布的2000年人口普查表明，居住在城镇的人口占总人口的36.09％，居住在乡村的占63.91％，同1990年人口普查相比，城镇人口比重上升9.86个百分点。进人20世纪90年代后，我国城镇化水平发展极其迅速，已进入城市化高速发展时期。

2 以信访为例，信访通常是普通老百姓因为利益受到伤害，或人际矛盾与社会矛盾已经开始激化，但通过正常渠道无法解决问题的一种表现。1978年至1982年，全国法院处理民事申诉来信39800件，接待民事申诉来访43900人次，两者相加共83700件（人）次。1998年至2002年，全国法院共接待处理群众来信来访4224万件（人）次，上升了近500倍。这一数据是惊人的。如此大规模信访，表明在社会结构的微观层面（基层）蕴藏、积压着大量人际矛盾和社会矛盾。也是社会结构基础层面不够稳定、不够和谐的信号。

1 范愉：《当代中国非诉讼纠纷解决机制的完善与发展》，载《学海》2003年第1期。

2 资料显示，仅2004年10月26日至11月25日的一个月时间，厦门市市长专线电话市民投诉较多的项目有：市政城建322件，劳动人事240件，环保问题196件，公安交通189件，土房规划174件，工交财贸92件，教科文卫72件，共1285件（摘自《市长专线电话》总第10期），按此推算每年就有16000件，远远大于2004年人民调解5000多件的数字。

3严格地说，信访制度并不是一种特定的纠纷解决机制，然而从它在实践中的作用来看，却在我国的纠纷解决体系中占有一席之地。

1引自江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，2002年11月8日。

2谢圣华、何良彬、谌辉：《向和谐与公正：促进多元化纠纷解决机制的建立与完善》，载《人民法院报》网站，http://rmfyb.chinacourt.org 2005年4月15日。

摘自《法治论坛》第五辑

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