我国督促程序的缺陷和完善思维导图

峡路再相逢

2023-03-08

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1991年的《中华人民共和国民事诉讼法》首次规定了督促程序，但由于法条规定过于简单，致使在实践中的操作存在诸多问题。2000年最高人民法院发布了《关于适用督促程序若干问题的规定》，对督促程序进行了较大程度的完善。但是从近年来的全国法院系统的司法统计数据来看，人民法院受理的民事案件在大幅度上升的同时，督促程序的案件总数却基本保持不变，甚至还有下降的趋势。这除了与人民法院特别是基层法院大力推行简易程序审理案件和创新速裁制度“快审快结”案件有关外，也是与督促程序本身固有的缺陷分不开的。

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思维导图大纲

由于督促程序在一般情况下该程序仅适用于基层人民法院(海事法院也可适用支付令)，因此上级法院很少对该程序的适用经验进行总结，基层法院也缺乏上级法院的对口业务指导。各地基层法院就该程序的适用条件和范围也存在着差异。从十多年的司法实践来看，目前督促程序至少存在着下列四点缺陷：

1、债权人实现债权的成本风险大。支付令生效后的申请费由被申请人(债务人)负担;而因为债务人提出书面异议使督促程序被裁定终结时，申请费由申请人(债权人)负担。《诉讼费用交纳办法》实施后，债权人申请支付令应预交的申请费从每件100元变成了比照财产案件受理费标准的1/3交纳。当支付令的申请金额超过2万元时，债权人应预交的申请费就超过了100元。由于人民法院对债务人的书面异议仅作形式审查，即使债务人恶意提出书面异议，支付令也将自行失效，此时将由债权人负担支付令的申请费。债权人为实现债权必须另行起诉，不但增加了费用支出，也浪费了时间，因此增大了其实现债权的成本风险。

2、容易成为提示债务人转移财产的“通知书”。《中华人民共和国民事诉讼法》规定的财产保全仅包括诉前财产保全和诉讼财产保全，督促程序属于非诉特别程序，因此不能适用财产保全。依据《最高人民法院关于适用督促程序若干问题的规定》第五条、第六条的相关规定，债权人申请支付令时不能申请诉前财产保全或者同时起诉，否则支付令申请将被驳回或者督促程序将被裁定终结。在支付令送达债务人后的十五天的异议期间内，债务人完全有充足的时间来转移自己的财产。

3、当事人的救济途径相对缺失。《中华人民共和国民事诉讼法》仅规定当事人“对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的”和“对已经发生法律效力的调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的”，可以申请再审。1992年公布的《最高人民法院关于支付令生效后发现确有错误应当如何处理的批复》规定“债务人未在法定期间提出书面异议，支付令即发生法律效力，债务人不得申请再审;超过法定期间债务人提出的异议，不影响支付令的效力”。即在当前司法实践中，当事人不能对已生效的支付令申请再审。该批复同时规定，“人民法院院长对本院已经发生法律效力的支付令，发现确有错误，认为需要撤销的，应当提交审判委员会讨论通过后，裁定撤销原支付令，驳回债权人的申请”。2000年最高人民法院公布的《关于适用督促程序若干问题的规定》中保留了这一规定。2002年最高人民法院公布的《关于正确适用暂缓执行措施若干问题的规定》第九条还规定了“在执行过程中，执行人员发现据以执行的判决、裁定、调解书和支付令确有错误的，应当依照最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第258条的规定处理……(即'执行员在执行本院的判决、裁定和调解书时，发现确有错误的，应当提出书面意见，报请院长审查处理……')”。这一规定虽然扩大了法院内部对确有错误的支付令的纠正途径，但是当事人的救济权利仍未得到任何保障。

4、可能成为基层法院突破级别管辖的手段。《中华人民共和国民事诉讼法》规定支付令由有管辖权的基层人民法院受理，《最高人民法院关于适用督促程序若干问题的规定》也规定“基层人民法院受理债权人依法申请支付令的案件，不受争议金额的限制”。目前法院的财政权都掌握在同级政府手中，很多地方的同级政府财政只能保障法院的基本运转，法院必须自己“找米下锅”。虽然支付令的申请费只有财产诉讼收费的1/3，但在《最高人民法院关于审理民事级别管辖异议案件若干问题的规定》实施后，基层法院很难指望上级法院对其指定案件。在这种情况下，基层法院有可能对诉讼标的额超过自身级别管辖的“跑来的案源”适用支付令，从而突破最高人民法院的级别管辖规定。又因为调解结案的案件的受理费应减半收取，那么在此情况下，基层法院的诉讼收费的“损失”就不是那么大了。与其让上级法院受理案件而自己收取不到一分钱诉讼费用，不如想方设法来合法的收取一部分诉讼费用，这是很多基层法院，特别是落后地区的基层法院的心态。

二、对督促程序的几点认识：

由于督促程序在立法上的“先天性不足”，致使各地基层法院对督促程序的理解和适用不一致。对适用督促程序时产生的一些问题，学术界和司法界也长期存在着不同的观点。

1、债务人在法定期间向本院(发出支付令的法院)起诉，本院不应视为支付令自行失效。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第223条仅规定“债务人在收到支付令后，不在法定期间提出书面异议，而向其他人民法院起诉的，不影响支付令的效力”。法律并未规定债务人在法定期间内向本院起诉时支付令是否失效的问题。笔者认为，督促程序属于非诉特别程序，债务人对其有异议的，应当按照法律规定直接提出书面异议。债务人就支付令的债务问题向本院起诉的，与向其他人民法院起诉的法律后果一致，即将争议事实转入诉讼程序。在这种情况下，以该条司法解释的精神进行理解，这种起诉行为应当不影响支付令的效力。

2、因债务人提出书面异议致使督促程序被裁定终结，申请支付令的费用可以纳入债权人起诉的诉讼请求。《诉讼费用交纳办法》第三十六条规定“债务人对督促程序提出异议致使督促程序终结的，申请费由申请人负担;申请人另行起诉的，可以将申请费列入诉讼请求。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(二)》第二十一条也规定“债务人除主债务之外还应当支付利息和费用，当其给付不足以清偿全部债务时，并且当事人没有约定的，人民法院应当按照下列顺序抵充：(一)实现债权的有关费用;(二)利息;(三)主债务”。笔者认为，债权人支出的申请支付令的费用属于为实现债权的有关费用，且当债务人提出书面异议导致督促程序被终结时，该申请费属于债权人必然支出的费用。根据上述规定，该费用应纳入债权人起诉的诉讼请求。人民法院在支付令正本中关于申请费用的负担部分也可以引用《诉讼费用交纳办法》第三十六条的有关内容。

3、督促程序的“审限”应为六十日。在司法实践中，法院内部的案件考核制度多把支付令的“审限”理解为三十日，其法理依据应来源于《中华人民共和国民事诉讼法》第一百九十三条“人民法院应当在受理之日起十五日内向债务人发出支付令……债务人应当自收到支付令之日起十五日内……”。但笔者认为，结合《最高人民法院关于适用督促程序若干问题的规定》第六条“人民法院发出支付令之日起三十日内无法送达债务人的……”来理解，督促程序的“审限”应为六十日。首先，人民法院接到支付令申请后，应在十五日内或发出支付令，或裁定驳回申请。其次，人民法院对支付令的送达有一定的期限，即三十日内无法送达的应裁定终结督促程序。最后，支付令送达债务人后，债务人还有着十五日的书面异议期间。由此计算出来支付令的“审限”应为六十日。

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三、特殊情况下的督促程序：

《中华人民共和国民事诉讼法》第一百九十一条规定“债权人请求债务人给付金钱、有价证券，符合下列条件的，可以向有管辖权的基层人民法院申请支付令：(一)债权人与债务人没有其他债务纠纷的;(二)支付令能够送达债务人的。”但根据法律和司法解释的规定，当事人在下列情况下也可以申请人民法院发出支付令：

1、债权人要求执行具有合同效力和给付内容的调解协议的。债权人可以依据《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第13条依法向人民法院申请支付令。

2、用人单位拖欠或未足额支付劳动报酬的;或者用人单位与劳动者就支付拖欠劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金事项达成调解协议，用人单位在协议约定期限内不履行的。劳动者可以依据《中华人民共和国劳动合同法》第三十条和《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第十六条依法向人民法院申请支付令。

3、企业、事业单位无正当理由拖延或者拒不拨缴工会经费时。基层工会或上级工会可以依据《中华人民共和国工会法》第四十三条以及《最高人民法院关于在民事审判工作中适用<中华人民共和国工会法>若干问题的解释》第四条、第五条依法向人民法院申请支付令。

4、债权人基于海事事由请求债务人给付金钱或者有价证券的。依据

《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》第九十九条之规定，债权人可以向有管辖权的海事法院申请支付令。由于海事法院的级别是中级人民法院，因此督促程序并非只有基层人民法院才能适用。

四、完善督促程序的几点意见：

随着我国社会主义市场经济的进一步发展，当事人要求通过比较简单的法律程序就能使债务迅速得以清偿的呼声越来越高。督促程序能够快速确认当事人之间的债权债务关系，且支付令在生效后能够迅速转入执行程序，这不仅符合人民法院“公正与效率”的司法理念，而且对维护当事人合法权益、减轻当事人诉累也有着重要的意义。因此，完善我国的督促程序，对构建我国社会主义法制体系无疑有着重要的意义。针对督促程序的缺陷，笔者试提出以下几点意见：

1、法院对书面异议应进行有限的实体审查。依据相关司法解释的规定，债务人在法定期间提出书面异议的，法院无须审查异议是否有理由，应当裁定终结督促程序。债务人对债务本身没有异议，但对清偿能力、清偿期限、清偿方式等提出不同意见的，不影响支付令的效力。法院在受理支付令申请时要进行较严格的实体审查(如债务是否合法、申请人是否已另行起诉等)，但是对债务人提出的书面异议却不做任何实体审查即裁定终结督促程序，这样有违权利义务对等原则，也导致了司法实践中大量的债务人恶意提出书面异议，不利于社会遵守诚实信用原则和公平正义原则。参照2003年最高人民法院发布的《关于在民事审判工作中适用<中华人民共和国工会法>若干问题的解释》第四条“人民法院根据工会法第四十三条的规定受理工会提出的拨缴工会经费的支付令申请后，应当先行征询被申请人的意见。被申请人仅对应拨缴经费数额有异议的，人民法院应当就无异议部分的工会经费数额发出支付令”的规定，该规定对督促程序的适用和发展有着一定的指导意义。笔者认为，有关部门可以通过立法的方式，对督促程序中债务人对债务本身无异议，而仅就债务数额提出异议时，法院应通过裁定部分确认支付令的形式认可债务人没有异议部分债务的效力，并且告知债权人可以对双方有争议部分的债务可以另行起诉。

2、提高债务人恶意提出书面异议的经济成本。比照在民事诉讼证据规则中，因当事人提出新证据导致案件二审或再审，另一方当事人由此增加的差旅、误工、证人出庭作证、诉讼等合理费用以及由此扩大的直接损失，可以要求提供新证据的一方当事人承担的规定，可以考虑在立法中规定因债务人恶意提出书面异议致使债权人以诉讼的方式实现债权的，债务人应承担债权人因此增加的差旅、误工、证人出庭作证、诉讼等合理费用以及由此扩大的直接损失，以此来遏制债务人对支付令恶意提出的书面异议。在国家重拳打击用人单位克扣、拖欠劳动者工资的大潮面前，人民法院除了应及时依据劳动者的申请向用人单位发出支付令以外，对查明因用人单位滥用异议权、恶意提出书面异议致使督促程序被终结的，可以认定用人单位属于《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零二条“伪造重要证据……妨碍人民法院审理案件”规定的情形，并依法追究其妨碍民事诉讼行为的法律责任。

3、完善对确有错误的支付令的救济途径。债权人单方的申请为即可启动督促程序，法院发出的支付令也确有可能存在错误。如果债务人因为对督促程序不够了解等客观原因未在法定期限内提出书面异议，支付令即发生与生效判决同等的效力，因此对确有错误的且已经发生法律效力的支付令设置救济途径是必要的。鉴于督促程序属于非诉特别程序，因此对其的救济途径不应是再审而应是撤销，即应允许债务人可以申请法院撤销确有错误的支付令，相关程序可以参照审判监督程序实施。

4、规范申请人(债权人)送达制度。当前法律和司法解释均没有规定支付令应当送达申请人。因此在司法实践中是否将支付令送达申请人，各地法院的做法不一。笔者认为，从保障当事人的权益出发，支付令应当送达申请人，并应告知其送达被申请人的时间。这样申请人不但可以知道支付令的基本内容，同时也便于其知晓支付令生效的时间。申请人在收到支付令后，也就拥有了向人民法院申请执行的依据以及知晓何时可以向法院申请强制执行该支付令。

(作者单位：湖南省望城县人民法院)