征地制度改革即将取得实质性进展思维导图

补偿

2023-03-07

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起草

机制

提出

立法

地方

改进

法规

工作

草案

地方性

征地补偿

征地拆迁

征地拆迁政策

“给农民必要的收益权、发展权，是未来征地制度必须破解的问题。”

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思维导图大纲

2012年2月15日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，把“深化农村改革，制定出台农村集体土地征收条例”，作为2012年深化经济体制改革的重点工作。

在中国农村，农民对集体所有的土地只有耕种权，不能抵押，也不能转入非农建设。一旦农村土地转为非农建设，必须征为国有。随着城市化快速发展，现有征地制度在很大程度上伤害了农民利益。改革势在必行，早已是各界共识。

酝酿多年而进展迟缓的征地制度改革，即将取得实质性进展。

条例先行

早在2009年，《土地管理法》修订便提上日程，其中“征地制度改革”是核心内容之一。但修法牵涉面广，因多方掣肘始终难以出台。

2011年3月，《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布施行后，面对坊间对“集体土地房屋征收拆迁空白”的质疑，时任国土资源部副总督察的甘藏春即表示，2011年将完成《集体土地征收征用条例》的起草。

与立法需要通过全国人大审议相比，制定集体土地征收条例只需经国务院层面批准，程序上更加快捷。中国社科院学者王小映认为，征地冲突是当下最重大社会问题之一，影响到社会稳定。必须约束政府行为，提高征地成本，缓解征地矛盾。条例先行出台，将有助于修法进展。

财新《新世纪》记者获悉，由国土资源部耕保司起草的“集体土地征收条例”，已初步完成，提交政策法规司。

建立城乡统一建设用地市场

中共十七届三中全会已经明确了征地制度改革的目标，即“逐步缩小征地范围”，征地限于公益性项目;“城市规划圈外的非公益性项目”则允许农民以集体土地“参与开发经营”，并“逐步建立城乡统一的建设用地市场”。不过，对于具体的改革路径和征地范围，各界仍存争议。

学者们分析，征地制度改革的阻力在于，一旦触动现有征地制度，地方政府会损失巨额土地收益。如何界定“征地范围”“补偿标准”以及“在多大范围内允许集体土地入市”等，成为未来制定条例的关键问题。

一位始终积极推动改革的学者对财新《新世纪》记者说，应该逐渐淡化“按所有制分类管理”，强化“规划管理”和“用途管制”，明确征地范围缩小为“公益性用地”，并用列举法界定“公益性用地”目录。更重要的是，在城市规划圈内也应探索集体土地直接入市。

中国政法大学教授王卫国也认为，征地范围必须严格限制在“公益性用地”，同时提高征地补偿标准，用经济杠杆提高征地门槛。

但他强调，规范征地程序同样重要。他表示：“具体的标准不应该是由政府定，应该尊重农村集体土地所有权，按照《物权法》的规定，让集体经济组织成员中的绝大多数人同意，并与政府协商，采取如安置留地等多种灵活的补偿方式。”

王卫国还表示，在缩小征地范围的同时，应放开集体建设用地市场，允许农民从土地流转中得到经济保障。

王小映认为，现有《土地管理法》并没有明确集体建设用地、宅基地的补偿标准，只规定了农地补偿办法。在实际操作中，大部分地方建设用地参照的是农地补偿标准，这是现有法律的缺失;没有体现出宅基地的价值，也是现行征地冲突的重要原因。

他认为，集体土地征收条例可以参照《城市国有土地房屋征收拆迁条例》，把国有和集体两种建设用地的立法精神、补偿办法、征收范围相接轨，从条例上实现城乡两种土地的统一;同时，确定政府征收土地的，就按照城市国有土地划拨用地办法给予农民补偿;允许集体建设用地进入市场，像国有土地一样“招拍挂”出让;具体的补偿标准就可以随行就市，体现土地的价值。

王小映说，改革应该是一揽子方案，应当“把城市和农村的补偿办法统一起来，范围一致，然后再逐步缩小征地范围，解决土地的一国两制问题”。

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