从法律视角评析我国的征地制度思维导图

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2023-03-07

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国家征地程序

摘要：土地征用是我国当前经济建设和社会稳定中的“焦点”问题，也是广大农民群众关注的“热点”问题,然而我国现行的土地征用制度还存在着很多不足之处。这些不足之处将会导致官民冲突加剧，增加社会的不稳定因素，不利于我国的各方面的发展。为了保护被征地农民的切身利益，也为了促进征地主体能够正确、严格地代表国家行使权利，我国现行的征地制度亟待修改和完善。

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思维导图大纲

一、我国现行法律关于征地制度的规定

《宪法》第十条规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。” 《土地管理法》根据《宪法》的精神，第二条明确规定“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。” 由此可知，土地的所有权只有两种，全民所有和劳动群众集体所有，前者主要表现为国家所有，具体权利由国务院代表国家行使;后者《土地管理法》第十条规定“农民集体所有的土地依法属于农村农民集体所有的，由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”也就是说，我国城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。因此，我国土地公有制的法律表现形式是国有土地所有权和农民集体土地所有权。国家和农民集体是我国土地所有权的主体，国家和农民集体对自己所有的土地行使权利受法律保护。对于任何侵犯公有土地所有权的行为，都将受到法律制裁。土地公有制是我国土地制度的基础和核心，也是我国社会主义制度的重要经济基础，一切土地立法都必须遵循和维护这一制度。

土地征收就意味着农民集体丧失了土地所有权，而国家取得了土地所有权。那在什么情况下国家可以征收农民集体的土地呢?《宪法》第十条和《土地管理法》第二条都明确规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”具体而言就是，在现有的法律框架下，土地不是为国家所有，就是为集体所有。各项公共或者公益事业的发展所需要的土地，主要来源于对国有土地的分配调整。但是由于国有土地不足，为了保证社会公共事业或者公益事业的发展，体现全社会的长远利益，建立一种使集体所有土地转为国有，以用于公用的特殊取得制度即“土地征收制度”，并使其合法化，这是完全必要的。同时，根据现行法律的规定，土地征用具有补偿性的特征，即国家在一定的范围内依法对被征地单位予以适当补偿，而不是赔偿，并且在执行的过程中必须严格依照法律规定的条件和程序。

根据我国现行的相关法律、法规来看，我国的土地征用制度存在着若干问题，这将严重影响到我国农民的生产、生活，并且将会进一步引起社会不稳定。

二、现行规定存在的问题

(一)关于“公共利益”

“公共利益”作为征地的目的要求，成为评判一项具体土地征用权是否合法行使的惟一标准，以及防止土地征用权滥用的重要措施。但是这个概念的外延相当模糊，如何准确界定它直接关系到征地行为能在多大范围内实施。对于“公共目的”，也即“公共利益”，世界各国(或地区)的解释不尽相同。如美国联邦法律规定，“政府拥有的土地只能用于政府办公用房、公立大学、公办实验农场、公园、道路、车站、军事设施等”① ;日本解释为“解决公共事业建设”，如根据城市规划确定的道路、公园建设，根据河川法进行的堤防等建设，根据港湾法进行的港湾建设等②。还有值得注意的是，随着时间的推移和经济的发展，土地征用目的的范围也在不断变化。例如，随着美国工业化的加快，其土地征用“公共目的”的内容从以前的用于公共使用土地的征用扩大到用于公共利益土地的征用。并且随着政府干预经济的加强，土地征用逐渐成为政府指导社会土地资源利用的重要手段。

总之，我国目前对于征地目的只笼统地说是“公共利益”未免显得有些单薄，亟待丰富其内容。

(二)关于征地主体

由《宪法》第十条可知征地主体为“国家”，但是国家是一个十分抽象的概念，所以法律规定具体权利由国务院代表国家行使。但是，我国是一个多民族国家，各个地区的具体情况又有所不同，所以由于诸多因素的影响，国务院作为行使征地权利的主体有时未免会显的鞭长莫及，不利于其根据当地的具体情况行使具体的权利，也不利于保护广大被征地农民的切身利益。

(三)关于被征地主体

(四)关于征地程序

正当程序是现代法治的理念之一，程序正义优于实体正义。正当合理的程序不仅保障实体权利的实现，而且能够在权利受到侵犯后提供一个救济的途径。我国现在还没有专门的《土地征收法》，现行的《土地管理法》规定的征地程序归纳起来大致包括以下几个环节：申请、审查、批准、公告、颁发使用证。其中公告这一环节，在制度设计上存在明显缺陷。《土地管理法》第四十八条规定， “征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”还有《土地管理法实施条例》第二十五条规定，“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”征地方案都确定下来了，才公告听取农民意见，那农民意见又能起到什么作用呢?这种“先斩后奏”的做法严重损害了农民利益，加剧了官民冲突和社会的不稳定。

(五)关于征地补偿安置

《土地管理法》规定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。” “土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”美国、日本、韩国等国家对被征收土地的补偿，都是根据当时的市场价格或以市场价格为基础来确定的。直接补偿是对被征地资源本身进行补偿，亦即对土地所有权在经济上的补偿;间接补偿是对因征地所造成的经济损失(青苗、地上物损失)及相邻地块、生态环境等价值损失的补偿，对被征收者采取完全补偿或充分补偿④。我国采取的是按照土地原用途补偿，完全没有考虑到农用地转为非农用地后其间巨大的价格差，正是这个巨大的价格差使政府热衷于搞土地征收，使其能够以微小的代价迅速得到大笔财富。对于农民来讲，生存和发展的费用逐年上升，得到的补偿安置费根本不能满足日后的需要。农民靠土地吃饭，失去土地的农民缺乏技能，很难在城市就业，这样一个庞大的群体处于社会的边缘状态，将会带给社会来多大的不稳定因素也就可想而知。

三、从法理学角度对我国征地制度的深层思考

(一)价值取向

当国家利益、集体利益和个人利益发生冲突时，我国现行的制度设计要求把国家利益放在第一位，适当考虑个人利益。这种以国家为本位的价值取向与法治社会以权利为本位的价值取向极不协调。

中外学术界已经公认，自然法思想建构了近现代宪法和宪政的最坚实的哲学基础⑤。自然法思想中所蕴含的个人主义、个人的权利与自由，以及由此引申开来的个人的志向、价值、福祉、安全等价值观念，构成了近现代宪法和宪政所建立和发展的最高原则和终极目的。

我国的法律传统与西方截然不同，在国际一体化的趋势下，我国也在不断吸收国外的先进法律制度，但是最根本的还在于法律理念的转变。我们要构建社会主义法治国家，权利本位应是法律的基本价值取向。如今我们也在提倡“以民为本”，这与权利本位的价值追求是一致的，都强调人的主体地位。然而关键在于落实，必须要在法律中体现法的人文价值关怀，并且这种价值关怀能让广大人民切实感受到。

(二)国家政策导向

自从建国以来，我国所采取的就是以牺牲农业为代价来发展工业的政策，现在工业化已基本实现，但是农业还相当落后。就在这样一种情况下，新的“圈地运动”又剥夺了农民的安身立命之本——土地，以牺牲农村来发展城市。工业和农业的发展不相协调，城乡差距越拉越大，就会导致农村的社会生态环境恶化，最终整个社会都要为此付出巨大的代价。正是看到了这种“短板效应”，要增大木桶的容量，最有效的办法是加高桶壁上的短板，因此“十一五”期间，我国的政策重点放在农村，提出要工业反哺农业、城市支持农村。

法律本身就不是孤立存在的，它与一个社会的经济、政治制度紧密相关。土地所有权的变化意味着重新界定一些利益正当或不正当，如果存在着可选择机会，利益政治就会竞争对自己有利的安排。这种竞争的目标不完全在于效率，而在于对财富分配施加有利于自己的影响，否则就是政治上不可接受的;这种竞争目标也不完全在稳固地支持一种规则建立，因为确定规则会限制利益变化和机会。即便如此，我们还是发现，一些社会运用法律控制了人类的利益政治和机会主义行为，而另一些社会则没有找到约束上述行为的途径⑥。笔者认为我国就属于后者，政策具有太随意性，而且缺少法律的控制。我国的政策就像灭火队员，哪里着火往哪里扑，现在城乡矛盾凸显，就制定政策赶紧扑灭这把火，火可能暂时扑灭了，但新的问题又会产生。政策自有它的优势，毕竟法律自身的属性决定了其不能频繁修改，于是怎样运用法律来有效地控制政策是我们值得关注和思考的问题。

四、针对上述问题的解决对策

(一)明确界定公共利益，严格控制征地规模。

对于“公共利益”，我国现行法律尚未对其作出明确的界定。为了避免在征地实施过程中相关部门对“公共利益”进行任意解释，所以笔者建议我国可以借鉴国外的一些做法，例如使用列举式对“公共利益”加以界定。使用这种方式虽然不能穷尽所有属于“公共利益”的情况，这也不符合社会发展的需要，但是应当列举一些具体的有代表性的情况作为参照，以避免对“公共利益”根据需要进行任意解释，防止有关部门对土地征用权的滥用。比如可以对传统的公共利益进行列举，主要包括能源、交通、教育、国防、公益性生态建设等内容。

(二)细化征地主体，对征地审批进行严格把关。

审批权限方面，我国现行《土地管理法》规定征收基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的，由国务院批准;征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。目前在我国法学理论界，有学者提出可以适当下放土地征用审批权限的建议，以便提高土地征用审批管理的效率而避免无端的浪费。因为无论是由国务院批准，还是由省、自治区、直辖市人民政府批准并报国务院备案，土地征用审批管理的效率会相对较低，不利于节约有限的行政资源，造成无端的浪费。在此，笔者认为这个观点是不可取的。因为土地是稀缺资源，应该严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护政策。因此，国务院和省、自治区、直辖市人民政府一定要对征地审批进行严格把关，能不征的尽量不征，必需征的尽量少征。

(三)建立征地监督小组，切实保护被征地主体的利益。

农民集体作为土地所有者地位的虚置与模糊，使其对土地征收的制约作用出现缺位，笔者认为可以通过制定行政法规或发布行政命令的方式在征地的地方建立一个监督小组专门监督征地过程中的工作。其组成人员如下：(1)当地纪委、组织部门的领导担任正副组长;(2)从当地财政、审计、监察、会计中心等部门抽调相关工作人员;(3)被征地的农民代表若干名(农民代表人数应与行政人员的人数相当)。该征地监督小组的主要工作有：(1)收集相关群众意见，通过汇总后及时传达到征地主体;(2)处理群众举报和来信来访，及时发现征地过程中所存在的问题;(3)对补偿款的发放进行监督，让被征地农民能够及时、足额领取相应补偿;(4)对安置房和安置区内的配套设施建设的质量进行监督。另外，征地监督小组成员的工作应该是有报酬的工作，征地监督小组有义务最大范围地保证被征地农民的知情权，及时向农民集体及个人公布征地的相关情况，增加征地工作的透明度。具体来说，就是让每一个农民都能参与到征地的过程中来，这样才能够保证农民最大范围的知情权，才能够平衡征地主体双方的根本利益。

(四)加入听证制度和纠纷仲裁制度，完善征地程序。

关于征地程序存在的问题，笔者在此有两点建议。

第一，能否在原有的征地程序的基础上加入听证这一环节?所谓听证，是行政机关在做出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人有表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。听证制度已经广泛用于行政处罚、行政许可以及价格领域，它能够最大限度地保障行政相对人和利害关系人的利益。现在听证制度已经积累了很多有益的经验，把它引入土地征收领域肯定对完善征地程序大有裨益。且听证一定要在审批主体作出决定之前进行，否则又会因为“先斩后奏”而流于形式。而且审批主体必须认真听取农民在听证会上提出的意见和要求，合理的部分要采纳，不能“凡听必征”。

第二，建立土地征用纠纷仲裁制度。关于土地征用纠纷的解决, 中国《土地管理法》第25条规定, 在征用土地批准以后的实施过程中, 被征地农村集体经济组织和农民“对补偿标准有争议的, 由县级以上地方人民政府协调;协调不成的, 由批准征用土地的人民政府裁决”。在很多情况下, 政府既是管地者, 也是用地者, 同时又是出现补偿标准争议的协调者甚至裁决者, 往往不能够比较公正地处理有关问题, 容易引起被征地集体和农民的不满或不服, 造成很多问题不能够及时解决。所以笔者建议，对集体土地所有者提出的征地不合法、补偿不合理、安置不落实等问题, 应由司法机关按照司法程序解决征地纠纷, 尽可能地减少政府对征地纠纷裁决的参与,为失地农民提供多种方式的法律援助,为其能够平等地享有行政救济的权利建立通畅的渠道, 从而使农民对土地权利的行使切实得到法律的保护。

(五)适度提高补偿安置标准，配套相应的社会保障机制。

关于征地补偿安置的标准较低的问题。根据我国《土地管理法》的有关规定，征地补偿安置标准，其中征收耕地，用地者需支付、缴纳下列费用：(1)土地补偿费。为该耕地被征收前三年平均产值的6-10倍。(2)安置补助费(按照需要安置的农业人口数计算)。(3)新菜地开发建设基金。(4)被征收土地上的附着物和青苗补助费。安置补偿可以增加，但是土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均产值的30倍。

由于我国采取的是按照土地原用途补偿的办法，没有考虑到农用地转为非农用地后期间巨大的价格差，所以笔者在此有两点建议：其一，在国家财力允许的情况下，可以适度提高征地补偿安置标准，比如可以借鉴国外的一些做法，可以对被征地主体进行直接补偿和间接补偿(如问题五中所述)。而且，提高征地补偿安置标准在一定程度上也能遏制政府热衷于搞土地征收的行为，促进社会的稳定。其二，建立相应的失地农民的社会保障机制和再就业机制。例如，设立相应的社会保险，使失地农民在未找到新的收入来源之前的一段时期内(可以比照失业保险救济金领取的期限，如最长不超过24个月)能够得到最基本的生活保障。另外，政府相关部门还可以设立相应的再就业技能培训机构，对失去土地的农民能够得到相应的职业技能培训，使其能够成功地进行再就业以获得保障基本生活水平的收入来源。其三，完善户籍制度，实现就业公平。长期的城乡二元经济结构，使农民不仅没有得到切实可靠的保障，还成为农民脱离土地进入城市的障碍，出现了很多不平等的现象。完善户籍制度，取消城乡二元差异，实现城乡的自由流动，使得失地农民与城市居民的就业平等，社会保护权利平等，才能解决农民土地被征用后带来的一系列问题。`

结语：土地是农民的生存之本，是农民重要的生产资料，也是农民最基本的生活保障。依法保护农民的土地权益，实际上就是保护农民的物质利益，尊重农民的生存权利和民主权利。加快经济发展固然要增加对土地的需求，但不能违反党和国家的农村土地政策和相关国家法律、法规，更不能把未来经济发展建立在牺牲农业和农民利益的基础上。建立有利于保障农民权益、有利于控制占地规模的征地制度，对于在农村构建和谐社会、促进城乡经济社会全面协调可持续发展具有重要意义。

脚注：

②参见杨玲、晏群著《国外土地征用制度比较及借鉴》，载《中国房地产报》20037月10日。

③参见张志祥著《从法社会学视角看农民失地问题》，载《湖南公安高等专科学校学报》2005年10月。

④参见蒋毅著《土地征收制度的国际比较》，载《国土资源科技管理》2006年4月。

⑤参见陈云生著《宪法和宪政以个人为本的哲学基础反思》，载《山东科技大学学报(社会科学版)》2006年6月。

⑥参见张静著《土地使用规则的不确定：一个解释框架》，载《中国社会科学》2003年第1期。

参考文献：

(1)崔杰著《土地承包及征地补偿案件的法律适用》人民法院出版社 2005年9月

(2)《最高人民法院引发<关于为推进农