《集体合同法》立法的障碍及工会的应对思维导图

微风不燥

2023-03-03

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一、《集体合同法》制定的必要性和迫切性

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思维导图大纲

（一）我国市场经济体制下的劳动关系调整迫切需要集体合同制度

自改革开放以来，我国劳动关系从计划经济体制下的统包统配的行政关系逐步过渡为市场经济体制下的双方自主协调，政府宏观调控的劳动关系，劳动关系发生了巨大而深刻的变化。随着近年来经济结构的调整和市场经济的进一步深化，劳动关系呈现出复杂多变、躁动不安且矛盾加剧的特点，主要体现在以下方面：

1．劳动关系市场化的格局已基本形成并逐步占主导地位。这一方面表现在我国非公经济迅速成长壮大，在数量上和吸纳就业人数上均大大超过国有企业，而在这些部门中劳动关系完全摆脱了计划经济的印记，均按照市场化模式建立；另一方面国有企业的改制使其产权制度特别是国有企业职工身份发生了根本性的变化，通过改制，国有企业无论民营还是继续保持国有控股，经营机制都将按照现代企业管理模式，即公司法人治理结构进行管理，企业经营者与职工的利益取向和差别日益明显，而职工的身份也随着企业的改制或下岗分流进入市场化就业领域，或转为民营企业，即使留在国有或国有控股企业的职工其身份也从原来的国家职工变为企业职工。这些均表明市场化的劳动关系已经建立并将继续深化，以逐步完成从计划经济向市场经济的过渡和转型。

2．用人单位与劳动者的地位严重失衡，劳动者合法权益受到用人单位的威胁和侵害。在市场化的劳动关系中，用人单位本身就具有占有资本、岗位资源和管理优势，在我国目前和相当长的一段时期内劳动力严重大于求的形势下，这种优势地位更加突出，与劳动者的弱势地位形成鲜明的对比。而双方利益追求的对立和不一致导致用人单位为实现其利益的最大化往往运用其优势地位压制和侵犯劳动者的正当要求和合法权益，劳动者为了生存大多选择忍气吞声，致使形成恶性循环，导致劳动者的地位更加脆弱。近年来劳动者基本劳动权利得不到保障的情况时有发生，甚至有的劳动者为此付出生命的代价。这一点突出表现在近年来失业率不断上升，拖欠工资现象严重以及工伤事故频发等诸多方面。

3．收入差距拉大，广大劳工阶层不能共享社会经济发展的成果。改革开放以来，我国GDP和人均生活水平逐年大幅度增长，2001年为8%，2003年达到7。8%。而与经济高速增长形成强烈对比的是，一些劳动者的收入不仅没有随着经济增长而提高，相反却有所下降，这一现象较多出现在一些私营企业集中的地方和经济较发达的地方。如深圳民工的平均收入从20世纪90年代至今不仅没有随着资本积累和经济的发展得到提高，反而不断下降。北京出租汽车司机的收入看似不低，但扣除所有费用和开销外，每月1800元的收入是以在正常情况下每天工作十几个小时和放弃节假日休息为代价的，即便如此收入也只相当于缴给公司的不到1/2，甚至只有1/3稍强。而形成此种收入格局的重要因素是劳资双方追求自己利益的能力高度失衡。

4．劳动争议不断持续上升，大量信访案件集中在职工与企业的劳动关系矛盾，劳动关系不安加剧。自1994年我国开始建立市场经济体制，劳动关系发生根本变化后，劳动争议呈大幅度持续攀升的态势，且群体性劳动争议增幅较快。据统计，1995年全国劳动争议仲裁委员会共受理劳动争议案件3.3万件，涉及劳动者人数，而2003年全国劳动争议受理总数首次突破20万件，为22.6万件，比2002年增长了22.8%，增速为1999年以来的最高水平，涉及劳动者人数比2003年增长31.7%，增幅同样为1999年以来新高。上述数字只是依照法律途径解决劳动争议的统计，由于经法律途径处理争议耗时过长，还有大量劳动争议劳动者选择信访或其他非正常手段解决，造成社会的极端不稳定。据国务院信访局的统计，2003年信访案件数量巨增，其中劳动关系矛盾引发的信访案件占第一位。这充分显现出我国目前劳动关系矛盾非常突出，毫不夸张的说，劳动关系矛盾已构成对我国社会稳定的最大的威胁和最严重的隐患。

5．我国目前的劳动法治状况令人堪忧。这突出表现在以下方面：首先，立法缺失；我国虽然在1994年颁布了劳动法及一系列法规和规章，但一些调整劳动关系急需的重要法律还没有出台，如《劳动合同法》、《集体合同法》、《工资法》、《社会保险法》、《劳动争议处理法》等。即使已有的法律所覆盖的劳动者范围也较窄，一些新兴行业和非正规就业者还未被纳入劳动法的保护范围，成为法律保护的盲区。立法层次不高及缺乏操作性和强制性，使劳动立法丧失其应有的权威性，成为我国最软弱的法律。其次，劳动执法和司法无力；目前我国劳动执法机构在编制上属事业单位，人、财、物的严重匮乏再加上没有有效的执法手段，使劳动执法难以发挥作用。我国目前还未建立强有力的劳动争议处理制度，劳动争议案件必先经过仲裁才可诉讼，审理时间过长，仲裁与诉讼的衔接不畅，适用法律依据不甚统一，人员素质不高，劳动争议诉讼案件仍依照民事诉讼程序审理，这些问题使得劳动关系发生根本变化的今天，大量的劳动争议不能及时迅速地通过法律途径得以解决，迫使相当一部分劳动者不得不采取其他非法手段保护自己的合法权益，严重影响了社会稳定。最后，用人单位劳动法律意识非常淡薄，不守法现象十分普遍；用人单位往往运用其在劳动关系中的绝对强势地位，将用人自主权片面理解为用人自由权，不与劳动者签订劳动合同，任意加班加点且不支付劳动者加班费，拖欠工资，劳动条件恶劣，不给劳动者上社会保险等违法行为十分突出。

综上所述，我国劳动关系矛盾重重，劳动关系状况令人堪忧，而这些矛盾的本质在于劳动者与用人单位的力量和地位相差悬殊，仅依靠双方自主调整只能使情况进一步恶化，因此，急需多层次的法律调整机制即宏观、中观和微观机制予以规范和协调。其中宏观机制即法律制度，中观机制即集体合同制度，微观机制即劳动合同制度。而在多层次的法律调整机制中，由于法律只能规定最低标准，劳动合同更多体现用人单位单方意志，集体合同制度无疑是协调劳动关系至关重要的法律制度。这也是成熟市场经济国家经过一百年实践得出的人类宝贵经验和财富。

（二）我国现有集体合同立法的缺陷和不足

自1992年集体合同的规定初现于《中华人民共和国工会法》后，1994年颁布的《中华人民共和国劳动法》以法律的形式确立了集体合同制度。伴随着集体合同制度的渐次推进，集体合同的立法也逐渐深入。劳动和社会保障部相继出台了《集体合同规定》和《工资集体协商试行办法》，2004年又颁布了新的《集体合同规定》，对集体合同制度的内容和程序作了进一步规定，对推动集体合同制度的规范运行具有积极的指导意义。但随着我国集体合同制度的推行，立法中存在的问题也逐渐暴露出来，这些问题包括：

1．法律规定分散，过于原则，缺乏操作性，且法律之间规定不相一致。劳动法和工会法虽然都规定了集体合同制度，但内容都十分简单，只涉及到集体合同的主体、内容、争议处理等基本内容，即使如此，劳动法和工会法的规定也不甚统一，实践中仅依照这些规定将无法推行这一制度。突出体现在签订集体合同的自愿或强制这一问题上。

2．规章的立法层次低，缺乏法律的权威性。关于集体合同的立法，目前我国主要有劳动和社会保障部2004年颁布的《集体合同规定》和2001年颁布的《工资集体协商试行办法》。这两项均属部委规章，在立法层次上处于较低层次，其效力低于法律、行政法规和地方性法规。集体合同作为调整劳动关系的重要法律制度，仅由规章予以规范，不仅缺乏法律的权威性，在实际推行中由于执法手段有限也难以得到贯彻执行。

3．集体合同的实施范围过窄，缺少对行业或产业以及地区集体合同的规定。构建集体协商和集体合同的全国、行业或产业及地区和企业的多层次结构，使之形成一个对劳动者立体交叉的保护网，既是市场经济国家的成功经验，更是符合我国现实情况，切实发挥集体合同功能的重要途径。但是我国关于集体合同的规定依然停留在企业一级，对于区域和行业、产业层面的集体合同没有规定，虽然近年也有一些地方对此进行尝试，但缺乏相应的法律依据。由于集体合同只能在企业一级展开，企业工会又与企业存在的难以割舍的依赖关系，集体合同的形式化也就难以避免，这不能不说是立法上的一个缺陷。

4.没有明确集体协商和签订集体合同的责任。集体合同制度是一项法律制度，而没有法律责任的规定法律制度则无法成立。我国法律和规章对集体协商谈判中的企业责任没有规定，《劳动法》第33条的规定更给企业逃避集体协商提供了一条法律依据。《集体合同规定》虽然规定了企业在收到集体协商要求无正当理由不得拒绝，但并为明确何种理由为正当或不正当，更未规定拒绝协商的法律责任。至于企业在协商过程中应承担的其他责任以及违约应承担的责任则更没有规定。这在相当程度上影响了这一制度的权威性。

二、《集体合同法》立法遇到的障碍

1．观念认识上的障碍。集体合同制度产生发展于资本主义国家，虽然被大

量运用于当今市场经济国家劳动关系的调整，但对于我国来说，这一制度毕竟是泊来品，很多人对这一制度不了解，特别是对其调整劳动关系的重要意义没有深刻的认识。加之我国长期以来受计划经济体制的观念和管理模式的影响，习惯于政府主导、企业管理，对现代劳动关系调整方式缺乏认识甚至排斥，有的政府官员怕这一制度影响投资环境和社会稳定，企业则多认为搞集体合同将增加企业成本，影响其经济效益。这种观念上对集体合同制度的认识，不仅使集体合同制度在实际中难以推行，而且也直接阻碍了立法的进程。

2．工会地位不独立。这是集体合同立法中遇到的最大的障碍。集体合同制度的实质是建立一个劳资双方沟通协商的机制。“通过工会，雇员创建了一个与企业相抗衡的力量”。各国的实践和经验证明，工会只有成为一个独立的谈判主体，具备与企业相当的谈判能力，集体谈判才能真正进行并发挥其效能。目前，我国的企业工会与企业还存在着较多的依赖关系，工会难以成为集体协商中的独立主体。这主要表现在：（1）工会组织的建立依赖企业。我国近10年的实践表明，建立工会组织是集体合同制度的前提和组织保证。随着多种所有制经济的发展，就业形式的多样化，工会组建面临巨大的挑战。但工会的组建方式并没有随之变化，更多地还是对企业经营者进行说服教育，把是否建立工会作为企业的工作和对企业的考核指标之一，而忽视对职工的宣传和发动。这种权利义务的倒置，为企业拒绝成立工会、成立后操作和控制工会埋下隐患。（2）工会组织机构从属于企业。工会成立后往往被作为企业行政机构中的一个部门，工作方针和目标自然也就应与企业行政保持一致，从而使工会在组织上丧失其独立性。（3）工会主席的产生依赖企业。虽然工会章程规定，工会主席由会员代表大会选择产生。但在实践中，工会主席大多数是由企业任命或是通过一定的选举程序安排担任。在国有企业和外资企业中，工会主席大多由企业的副经理和副厂长兼任，享受党政副职待遇；私营企业中工会主席一般都由老板的亲信甚至老板娘担任。如此产生的工会主席决定了其向企业负责要重于向职工负责，不可能真正代表职工的利益。一旦有工会主席敢于维护职工合法权益，在集体协商中为职工据理力争，其被免职甚至被炒鱿鱼的结局就不可避免。（4）工会干部的劳动关系依赖企业。工会干部存在双重身份，一是企业职工身份，一是职工代表身份，而前一种身份是后一种身份的存在基础，体现的是企业与职工的劳动关系，双方的地位具有明显的不平等性。工会干部的工资、福利等均受制于企业，劳动关系的管理和存续也由企业掌控，这给工会干部履行其维护职工合法权益的职责带来极大的困难。在法律对工会干部保护还不十分到位的情况下，工会干部与企业的这种身份与生存的密切关系，是工会难于独立的又一重要原因。（5）工会经费的拨缴依赖企业。虽然工会法规定工会经费来源于职工工资，但由企业向工会拨缴的方式使企业在工会经费上享有很大的控制权，也使企业误认为这是企业的资金，因而不愿缴纳，或拒绝或拖欠，即使缴纳也看作是对工会的恩赐。工会与企业在经济上的这种关系也直接影响到工会的独立性。

3．集体合同形式化。在工会体制没有大的改变的前提下，集体合同走形的现象往往是立法的又一大障碍。集体合同制度在我国已推行了近10年，至2003年底，全国共签订集体合同67.29万份，覆盖企业121.4万个，覆盖职工1.035亿人。但毋庸讳言，集体合同形式化问题比较突出。集体合同形式化具体表现在以下方面：（1）主体错位。实践中，一些工会并未真正认识和摆正自己在集体合同中的法律地位，颠倒了主体和代表的关系，出现职工对集体合同毫不知情，工会自己确定协商代表和协商内容，自己与企业签订集体合同，签订后也不向全体职工公布的情况。这种主体的错位导致集体合同的实际主体缺失，为集体合同的形式化埋下根源性的隐患。（2）程序简化。集体合同制度的灵魂在于建立一种协商机制。但是在集体合同签订中，一些工会和企业重签订轻协商的现象十分普遍，有的根本没有什么协商过程，即使协商也往往是走一下过场。集体合同文本也多是统一印制的格式化文本，由企业经营者和工会负责人共同签字上报了事，协商程序则成为多余的程序。（3）内容空洞，照抄法律。实践中集体合同照抄法律、法规的规定十分普遍，即使写入一些内容也多是或作原则性的规定，或避重就轻地将一些并不是职工关心和企业实际问题写入合同中。据调查，在一些集体合同中，法律已经明确规定的实体条款的比例均超过了50%。合同内容照抄法律且不符合企业实际，使相当一些人认为集体合同的意义不大。（4）重签订轻履行。一些企业与工会并未充分认识集体合同制度的意义，只把这一制度作为一项上级布置的任务和指标来完成，往往签订了合同，上报了数字就大功告成，至于合同是否解决了问题，合同是否履行就显得无关紧要。另外，由于没有协商过程，合同大都照抄法律，集体合同也丧失了履行的必要性和可行性。

4．职工不理解也使立法缺乏原动力。从集体合同制度的发展看，“工业化市场经济国家劳资谈判与劳资合同制度是随着劳资矛盾的发展演变而逐渐建立起来”。因此，各国以及国际劳工组织都在立法和公约中倡导由劳资双方通过一种自由和自行交涉的行为，即自下而上的形式作为开展集体谈判和签订集体合同的推进方式。我国在集体合同制度的推行方式与其他国家相比有明显的不同。这突出表现在集体合同制度首先由政府通过立法确立，其推行主要通过自上而下的方式进行。这种方式在集体合同制度的初建阶段确实发挥了较强的作用。但不可否认的是，这种自上而下的指标分派、文件下达、限期达标的方式明显带有计划经济模式的烙印，不能适应市场经济体制的要求，造成的另一负面效果即是，广大职工对这一制度知之甚少，甚至漠不关心。如果在集体合同制度中缺少职工的参与和支持，不仅集体合同制度难以发挥实效，集体合同立法的原动力也就不足。

三、工会在集体合同立法中应采取的应对措施

1．积极进行工会自身建设和改革，强化工会的力量和作用。

如前所述，集体合同立法的障碍来自工会的地位不独立，因此很多人认为我国立法的时机不成熟。工会是坐等时机成熟还是积极作为，以应对新形势的挑战？显然答案是后者。而改变的根本出路就是强化工会的力量与作用，使工会与企业的力量对比相对均衡，从而建立一个真正的协商谈判机制。强化工会的力量应包括：建立真正代表职工利益的工会组织。改变以往动员说服企业建立工会的做法，积极发动职工组织起来成立工会；改变由企业任命或领导人兼任工会领导人的做法，按照《工会法》和《工会章程》的规定和要求，由职工选举产生工会主席，真正实现工会的民主化和群众化。保证工会在谈判中能够代表和维护职工的利益，强化工会和协商代表在谈判中的责任。

2．以劳动合同法的制定为维权的平台和契机，大力宣传集体合同的作用。

对劳动合同与集体合同的关系而言，集体合同的作用大大超过劳动合同。但实践中包括在立法中。我们往往更重视劳动合同忽视集体合同。工会应当在劳动合同法的制定和今后的执行中，积极发挥作用，并注重运用集体合同制度解决劳动合同解决不了的问题，提高社会特别是职工对集体合同制度的认识，为集体合同立法创造条件。

3. 积极推动行业、产业集体谈判，促使建立多层次的集体谈判结构。

我国目前的法律规定中，只规定了企业一级的集体谈判，对行业、产业等层次的集体谈判没有规定。从各国的规定看，虽然侧重点有所不同，但多层次结构集体谈判结构是共同的选择。考虑到我国企业工会目前的情况，实行多层次的谈判结构可以使企业工会相对超脱，从而避免形式化的问题。在中小企业较多的行业可实行行业级谈判，也可以实行多个企业的工会或职工代表与雇主的联合谈判；大中型企业则以企业级谈判为主。从基层、地方和产业工会组织结构看，行业或产业工会具有的优势十分明显，它能充分体现工会作用和凝聚职工力量的组织形式。同时行业或产业一级的集体合同对促进企业一级的集体谈判有积极的作用。目前，我国推行行业或产业一级的集体谈判需要作以下方面的工作：一是尽快立法，明确行业或产业集体谈判的有效性及协议的法律地位，在国家一级立法暂不能出台的情况下可由地方先行立法；二是整和行业或产业工会组织，加强组织建设，培训工会干部使其具有代表性和谈判能力；三是培育与行业或产业工会结构相对应的雇主组织，改革已有的雇主组织，尽快组建行业雇主协会，使其能够代表雇主与工会进行行业或产业的集体谈判。

4．提高集体合同的实效。

工会今后的集体合同工作应放在提高集体合同的实效上，避免集体合同的空泛和空洞。应着重强调对企业或行业的突出问题进行单项谈判和签订单项合同，如工资合同、生产定额协议、工时合同、安全卫生协议等。在企业级的谈判中，应按照劳动者的工作性质进行分门别类的谈判，特别是关于工资和定额的协议，以使合同内容具有针对性。

5．总结地方立法经验，积极推动全国立法。目前全国已有16个省市制定了集体合同条例，《北京市集体合同条例》也即将出台。在地方立法中，各地都对集体合同制度进行了大胆探索，有的还有一些创新性的规定，为推动这一制度的发展起了积极的作用。工会应及时总结立法经验，并对立法的实施情况进行调查和评价，以在全国立法中提出自己的政策主张，推动集体合同法的制定。