对华反倾销与非市场经济地位思维导图

活在故事里

2023-03-15

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地位

市场经济

反倾销

对华

国家

我国

欧盟

企业

价格

反倾销

倾销类型

持续性倾销

内容提要非市场经济地位已成为我国企业应诉国外反倾销调查的核心问题。本文结合我国农产品国际贸易案例讨论了非市场经济地位的一些相关概念、非市场经济地位对我国的实质性影响和中国入世议定书中相关规定的出台考虑，最后提出了我国争取市场经济地位的建议。

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思维导图大纲

一、概念和相关规定

(一)市场经济国家和非市场经济国家国际经济体系中的西方发达国家依经济运作方式将各国划分为两种基本经济类型：按照市场成本和价格规律进行经济运作的市场经济国家和不按照市场成本和价格规律进行经济运作的非市场经济国家。由这两种经济运作的基本类型可能混合出许多中间形态，如转型经济国家、特殊市场经济国家，等等。非市场经济国家的商品成本和价格被认为是扭曲的，不反映真实的成本和价格，即商品不具有“正常价值”。

虽然存在市场经济国家和非市场经济国家的划分，但却缺少一个具体统一的划分标准。如美国和欧盟都认为，任何费用或价格的构成未按市场原则运作并因此使得在该国市场上销售的商品不能真正反映商品价值的国家为非市场经济国家。但美国商务部具体衡量一国是否市场经济国家时主要采用五条评判标准：(1)货币自由兑换程度;(2)劳资双方进行工资谈判的自由程度;(3)外资准入程度;(4)政府对生产资料的控制程度;(5)政府对资源分配及企业的产出和价格决策的控制程度。除此之外，美国商务部还采用其认为合适的其他判断因素。根据以上标准，中国被美国商业部确定为非市场经济国家。而欧盟关于市场经济地位的判定有自己的五项判断标准：(1)企业的投入、销售、成本和价格等决策是否符合市场供求关系的自主行为，是否客观反映市场价值;(2)企业是否有一套清楚的财务记录，经过独立的审计，符合国际财会标准，并适用于所有场合;(3)企业从以前的非市场机制过渡时，其生产成本和财务状况，尤其是在资产折旧、购销、物物贸易和补偿贸易支付形式方面，不能有重大扭曲;(4)企业应受制于破产法和财产法，以确保企业在法律上的确定性和经营上的稳定性;(5)外汇兑换应根据市场汇率。显然，美国和欧盟的判断标准是不重合的。换句话说，同样一个国家可能被其中一国承认为市场经济国家，而被另一国判断为非市场经济国家。在认定非市场经济国家时的做法也不一样。美国没有具体开列非市场经济国家的名单，而欧盟有一个确定的名单。1998年4月以前，欧盟将中国、俄罗斯、阿尔巴尼亚、亚美尼亚、阿塞拜疆、白俄罗斯、格鲁吉亚、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦、乌克兰、蒙古、朝鲜、越南等16个国家列为非市场经济国家(1998年4月起，中国和俄罗斯不再被列入这个名单)。

(二)非市场经济国家和非市场经济地位目前存在一种常见的误解是把非市场经济国家和非市场经济地位视作一回事，但事实上它们是有区别的。即使已不被视为非市场经济国家，依然可能遭受非市场经济地位的待遇。因为，西方发达国家又“创造”出“完全市场经济国家”与“转型经济国家、特殊市场经济国家”的区别。对于“转型经济国家、特殊市场经济国家”需要经过每一反倾销争端的个案认定，才能确定是否给予非市场经济地位。

(三)欧盟和美国对我国的待遇规定 1998年以前，欧盟反倾销法一直将中国认定为非市场经济国家。随着我国改革开放的深化、社会主义市场经济的发展和对外贸易额的迅速增长，经济自由化程度和经济地位大幅提高，欧盟从各方面综合考虑后决定提高中国的反倾销待遇。欧盟理事会在修改其反倾销法时，于1998年4月通过了一项修正法案，宣布从1998年7月1日起，承认中国为市场经济国家，将中国和俄罗斯从非市场经济国家名单中删去。但中国和俄罗斯并没有被立即列入“市场经济国家”名单，而是新设立了一个“特殊市场经济国家”名单。欧盟2002年11月7日宣布，欧盟正式承认俄罗斯的完全市场经济地位，俄罗斯与欧盟之间进行的所有经济活动将在欧盟范围内享受市场经济应有的待遇。目前，中国是欧盟“特殊市场经济国家”名单中仅有的成员。欧盟新的反倾销法规定，“特殊市场经济国家”的企业如果充分证明其受调查产品的生产和销售完全符合市场经济条件，该企业就可以用自己的产品销售价格或成本作为被调查产品的正常价值;否则，就将适用“非市场经济国家”待遇，即用第三国参数来确定产品的正常价值。中国企业要想获得市场经济地位，必须主动向欧盟提出申请，经欧盟调查核实后才能确认，欧盟实际上对我国采取了个案个议和涉案企业分别裁决的反倾销办法，即“总体承认、个别否认;抽象承认、具体否认”的做法。这种前提下的实际结果是绝大多数中国企业在欧盟的反倾销调查中实际上仍被作为“非市场经济国家”对待。

二、非市场经济地位对我国的实质性影响

为什么人们如此关注非市场经济地位?因为非市场经济地位在反倾销调查中对认定商品正常价值起着关键性的影响。WTO将倾销定义为：一国产品以低于“正常价值”的价格出口到另一国。但对于“正常价值”的确定存在着两套不同的标准：对于完全市场经济国家，所谓“正常价值”是与出口国国内市场的价格相比较;对于具有非市场经济地位的企业，就用某一市场经济国家(即第三国)相似产品的成本和价格作为参数来确定产品的正常价值。但这种做法往往被滥用，从而导致本来没有倾销的产品被裁定为倾销，或本来只轻微倾销的产品被裁定大幅倾销。因此，在判断某种产品是否倾销时，产品出口国的身份至关重要。虽然WTO要求在采用替代国时“用来确定正常价值的方法是合适与合理的”，但事实上往往并非如此。如1997年美国商务部在调查中国企业小龙虾倾销时，美方选择劳动力成本远远高于我国的西班牙作为成本替代国，这种选择显然很不公正，使我国的劳动力成本优势立即化为乌有，如此计算出的“正常价值”毫无疑问会得出中国小龙虾倾销的结论，从而使中国小龙虾被征收高达154%～198%的反倾销税。几年前，对中国产蘑菇的反倾销调查中，美国商务部选印度尼西亚为“替代国”。印尼的蘑菇是在空调条件下生长的，中国的蘑菇是在自然条件下生长的，二者的生产成本差异巨大。但是，美国商务部却拒绝从印尼的生产成本中扣除空调费用，因而裁定中国蘑菇倾销。这类歧视性反倾销政策和做法，一方面使中国产品因所谓的“倾销”或夸大的倾销幅度而被征收高额反倾销税后被迫退出当地市场;另一方面，中国的非市场经济地位助长了进口国竞争者的气焰，客观上诱导了其动不动就通过反倾销手段来限制中国产品的进入，无需考虑中国产品的成本及价格，从而大大增加了我国企业被诉倾销的可能性及应诉的难度，也抑制了我国出口产品的竞争力和发展潜力。在这种所谓合法的自我保护中，事实上往往给指控方提供了对华滥用反倾销和歧视性政策的机会，特别是当国外对华反倾销附带了很强的政治性或在其经济处于不振状态时，其政策歧视性作用急剧扩大。

正因为非市场经济地位如此强烈影响到反倾销争端的裁决，许多人士认为，我国的非市场经济地位已经成为我国企业应诉国外反倾销调查的主要障碍。这一看法同样也得到了官方的认可。国务院发展研究中心副主任鲁志强在2001年7月28日宁波博洋新经济论坛上说到，我国国有企业在应诉中碰到的首要困难就是市场经济地位问题。国家商务部副部长廖晓淇在2003年10月28日北京举行的“出口反倾销与中国市场经济”研讨会上表示，非市场经济问题是制约我国企业应诉国外反倾销调查的核心问题。《中国WTO报告2003》指出，“加入世贸组织后我国产品出口仍将在相当长时期内面临国外的反倾销困扰。尤其是世贸组织成员不承认我国的市场经济地位，使我国在应对反倾销时更加困难”。如何使一些主要发达国家承认我国的市场经济地位或减弱非市场经济地位带来的负面影响已经成为扩大我国农产品出口和占据国外市场的棘手问题。

三、关于非市场经济地位的法律依据

西方发达国家对非市场经济国家采用替代国参数作为可比价格，这种做法的主要法律依据是关贸总协定附件九：“各方认识到，在进口产品来自贸易被完全或实质上完全垄断的国家，且所有国内价格均由国家确定的情况下，在确定第1款中的价格可比性时可能存在特殊困难，在此种情况下，进口缔约方可能认为有必要考虑与此类国家的国内价格进行严格比较不一定适当的可能性”。但当时并没有对非市场经济国家的判别作出明确规定，在WTO乌拉圭回合的反倾销协定谈判中也没有涉及此问题。事实上，关贸总协定附件九所描述的情况已经不适合我国现状，与欧盟和美国认定非市场经济国家的5条标准也出入较大。

西方发达国家对我国实行非市场经济待遇的主要法律依据是《中国入世议定书》第15条，我国对非市场经济地位作了承诺，核心内容是3点：(1)如果中国能证实产业或部门具备市场经济条件的话，则在补贴和倾销争端中可采用中国的成本或价格;否则，采用第三国成本或价格。(2)衡量中国是否具备市场经济的尺度是WTO进口成员国的国内法，而不是中国标准，也不是国际标准。这一规定实际上也意味着解决中国非市场经济地位的基本方式是双边谈判。(3)这条协议从中国入世之日算起，最长生效期为15年。既然非市场经济待遇对于我国的贸易出口和企业应付反倾销调查会产生致命性伤害，当时我国为什么会同意在中国入世议定书中规定15年的非市场经济地位呢?笔者所接待的数位西方学者也对此提出过疑问。其答案一方面也许需要从政治谈判方面来寻找解释，即主要发达国家利用我国急切需要加入WTO的心态开出了比较苛刻的入世条件，同时，我国领导人也意识到推延“入世”可能会付出更大的进入代价，需要在市场经济地位问题上作出让步来保住更重要的底线。“入世”谈判首席代表龙永图曾坦承，在市场经济地位问题上作出让步是有其大背景的，作出让步是为了保留一些最基本的底线，当时的底线是不能开放中国的资本市场。当时的测算结果是，如果在反倾销方面做出让步，只涉及整个出口的0.5%;但如果在金融方面做出承诺，就将涉及整个中国的经济体制。除此之外，也许还有更深的改革考虑，比如外来压力促使国内产业升级和经营方式转换。另一方面，可能的解释应当是联系当时的历史条件，即当时我国的经济体制依然存有较明显的非市场经济色彩和我国实际所处的非市场经济待遇地位。

四、非市场经济地位的应对建议

“非市场经济地位”问题是困扰我国企业应诉反倾销的首要障碍，解决这一问题是我国反倾销应诉工作中的一项关键任务。非市场经济地位问题尽管表面上是一个法律问题，实际上却是一个政治与外交问题。如美国，由于非市场经济地位直接关系到美国今后所有对华反倾销争端的处理，因此，可以预料，美国在近期内不会轻易对此作出让步。相反，美国会充分利用此问题作为有关谈判的筹码，迫使中国在一些谈判问题上作出交易，这一点在中美入世谈判中已经得到了充分体现。

(一)深化改革开放，完善市场经济建设政府职能和行为的切实转变是我国争取非市场经济地位的重要方面。政府的行为方式主要指政府制定规则的方式及政府通过这些规则本身发挥作用的行为方式。政府的行为必须符合市场经济的原则，政企要分开，行使权力要透明、规范和法制化，政府职能和行为的不当为发达国家赋予我国非市场经济地位的口实。政府的作用是补充市场，而不是替代市场。我国各地各级政府在不同程度上依然还存在着越位、错位和缺位现象，政府习惯了干预企业的很多事情，比如在企业的投资、贷款、担保、补贴等方面。同时，目前也依然在不同程度上存在着各种行政性垄断，包括地区封锁、行业垄断、行政壁垒、干扰价格的现象，这些都需要通过深化改革加以纠正。市场经济中作为特征存在的货币自由兑换、劳资工资谈判、企业的法律确定性等因素的状况也只有通过深化改革得到改善。

(二)进一步展开积极的双边谈判和WTO谈判我国一直在努力展开外交谈判，积极寻求解决“非市场经济地位”问题，并已取得了许多积极成果。欧盟和美国已经在不同程度上调整了对我国的反倾销政策;欧盟已在对其“市场经济标准”重新进行审议，并同意就完全市场经济地位问题与我国进行磋商;波兰亦允许我国企业申请市场经济地位;澳大利亚、新西兰、韩国、日本和立陶宛等国家也修改或调整了本国的反倾销法律和做法，将中国视为完全市场经济或市场经济转型国家。具有标志意义的是2002年澳大利亚水泥反倾销复审案和加拿大挡风玻璃反倾销案，澳大利亚和加拿大分别给予我国涉案行业市场经济地位，作出对整个行业不再征税和无税结案的裁决，这是主要西方发达国家首次认定我国某一产业的整体市场经济地位。2004年以来，已有7个国家承认我国为完全市场经济国家：新西兰(4月14日)、新加坡(5月14日)、刚果(布)(5月19日)、马来西亚(5月29日)、吉尔吉斯斯坦(6月16日)、贝宁(6月17日)、泰国(6月21日)、多哥(6月22日)、南非(6月29日)。进一步展开积极的双边谈判无疑有助于更多的国家承认我国完全市场经济国家地位。

利用我国的WTO成员地位，联络相关国家(面临类似的问题的WTO成员国还有格鲁吉亚、蒙古等国)，提请WTO就有关市场经济和非市场经济的判别标准作出明确的定义，争取以国际法准绳取代国内法准绳。如果我国能在WTO内确认为完全市场经济国家，无疑有助于促使美国、欧盟和其他国家或地区重新审视当前中国的经济性质。我们过去在谈判桌上失去的东西，可能会在WTO谈判桌上取回来。

如果一个产业中有国内企业获得市场经济地位，则应要求尽量采用该企业的成本数据来替代其他企业的估算，而不是采取第三国的数据。这点上，需要政府出面作WTO讨论或政府谈判来达成，特别是与美国和欧盟进行双边交涉。

(三)增强国家透明度，让世界更好地认识当今中国我国曾经是计划经济国家，不少国外人士对我国存在固有印象和看法;尽管国外知道中国进行着市场经济取向的改革开放，但许多人的对华认识依然落后于我国实际发生的变化。经过20多年的改革开放，特别是20世纪90年代后半期以来，我国的经济体制、经济运行方式、企业状况等已经发生了根本性的变化，设法让更多的国外人士客观认识当前中国和让世界及时了解中国日益发生的变化是一项重要而意义深远的工作。可以加强对外公关、利用外方宣传、邀请来华实地考察、加强谈判力度等等，从而推动其调整反倾销政策。欧盟、新西兰、澳大利亚、加拿大、韩国之所以在不同程度上调整对华反倾销政策是与其对我国重新认识密切相关的。澳大利亚在来华考察后，相当一部分案件全部或大部分采用了我国企业提供的价格数据。

在步骤策略上，我国应当集中力量率先使我国的外

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