因行政隶属关系变更致合同不能履行案思维导图

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2023-03-09

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被申请人

仲裁

申请人

仲裁法

仲裁案例

1997年4月14日，被申请人某行政机关与其下属某培训中心签订一份协议，约定由被申请人在培训中心用地上建设培训大楼。此前，国土局出具《规划设计要点》，已明确该楼建设单位为被申请人，国土局曾多次向被申请人发出书面文件，同意该楼设计建设方案，《建设工程规划许可证》也已颁发。1997年9月26日，被申请人对外发布工程招标书。申请人某工程公司参加投标，交质量保证金70万元，于同年10月16日中标。10月18日，被申请人召开申请人、监理单位、某基础工程公司参加的造价审定会，就基础工程造价形成会议纪要。同年10月22

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思维导图大纲

11月10日，被申请人向申请人发出通知，同意申请人进场清理、平整场地。在某基础工程公司施工过程中，甲方代表监理公司共同签署七份《现场签订单》。1997年12月10日,省市计划部门向被申请人颁发培训大楼《固定资产投资项目投资许可证》。

就在被申请人就大楼工程招标和发包过程中，被申请人上级机关决定：培训中心划归某事业单位管理，有关单位为此下发了专文，并规定97年10月底前完成交接，大楼工程项目也随即作了变更。1997年12月11日，某事业单位给被申请人发函，要求终止兴建培训大楼。

申请人因施工合同无法继续履行，向深圳仲裁委员会提交仲裁申请，请求：1、裁决被申请人承担违约责任，按合同价款10%支付违约金4293600元，赔偿经济损失3434880元，支付预算编制费128800元，施工组织设计、图纸会审费5万元，平整场地费385865元，设计勘察费467000元，水电费押金3000元，返还质量保证金70万元及利息，并由被申请人承担仲裁费用。

本案经过仲裁庭开庭审理，庭审之后，双方当事人均向仲裁庭补充了证据材料，双方当事人对对方补充提交的证据的真实性均未提出异议。

二、被申请人答辩意见

(一)双方签订的施工合同无效。1、被申请人不是合同所用地块的土地使用权人，不具备签订合同的主体资格。该合同项下建设用地权属为其下属培训中心享有。2、施工合同的权利义务由下属培训中心承担，被申请人只是受委托签订施工合同;3、被申请人与下属培训中心之间委托授权协议未经国土部门批准，这种授权是无效的。

(二)工程停建并非被申请人的原因。该工程的停建，是由于上级机关的决定，使用地主体的隶属关系发生变化，新的主管单位取消了原来的建设计划，也取消了对被申请人的委托授权。这一情况，是被申请人无法预料、无法避免也无法克服的，因此，被申请人无须承担责任。

(三)申请人的仲裁请求不合理，也不符合法律规定。1、本案施工合同属无效合同，无效合同自始没有法律约束力，违约金请求不应得到支持;2、申请人引用《中华人民共和国经济合同法》第31条要求被申请人按18%的预期利润予以赔偿，但该条并未将合同履行后可获得利益作为损失，同时，18%的利润也没有事实依据;3、申请人要求支付编制预算费、施工组织设计费和图纸会审费，这些费用属于正常业务开支，未中标企业也可能支出这些费用，并且，申请人也没有提交相应证据;4、申请人要求支付平整场地费，但其分包工程未经被申请人同意，并且申请人并未支付该笔费用。

三、仲裁庭意见和裁决结果

根据庭审查明的事实和双方当事人提交的补充证据材料，仲裁庭形成如下意见：

(一)关于《施工合同》的效力问题。被申请人使用培训中心用地建设培训大楼，得到用地使用权人书面许可，经过政府国土部门、计划管理部门、建设管理部门的批准许可，又通过合法规范的招投标程序，且兴建行为并没有改变原土地权属，因此，当事人双方所签订的《施工合同》合法有效。

(二)关于《施工合同》不能继续履行的责任问题。合同一经依法签订，就具有法律效力，双方当事人均应严格遵守。被申请人终止合同的行为属违约行为，即使是第三人原因导致合同无法履行，被申请人应依法向申请人承担违约责任后，再向第三人主张自己的权利。本案有关单位行政隶属关系的变更，不属于合同不能履行的不可抗力或意外事件，被申请人不能免除违约责任。

基于庭审查明的事实及上述意见，仲裁庭裁决如下：

(一)被申请人向申请人支付违约金3005520元人民币;

(二)被申请人向申请人支付施工费103050元人民币;

(三)被申请人向申请人返还质保金70万元及利息，利息起止时间为1998年5月19日至2002年10月31日，利息标准按中国人民银行规定的同期同类银行贷款利率计算;

(四)驳回申请人的其他仲裁请求;

(五)本案的仲裁费103682元人民币(申请人已预交)，由申请人和被申请人各承担51841元。被申请人应承担之数径付申请人。

四、法院审查情况及结果

仲裁裁决作出后，被申请人不服，向深圳市中级人民法院申请撤销该裁决。理由如下：

(一)原仲裁申请人在仲裁中隐瞒了足以影响公正裁决的证据。其要求返还质保金70万元及利息，仅提供了原仲裁被申请人基建办的收据，未提供付款凭证，经查原仲裁被申请人当时的帐号并没有收到这70万元，根据《仲裁法》第58条第1款第(5)项之规定，应当依法撤销仲裁裁决。

(二)本仲裁案仲裁程序有瑕疵，违反法定程序。在仲裁中，原仲裁申请人向仲裁庭补充了“建筑工程报建表”、“规划国土局设计要点”等相关证据，以证明施工合同是有效的。但这些补充证据并未经过开庭质证，根据《仲裁法》第58条第1款第(3)项之规定，应当依法撤销仲裁裁决。

(三)该裁决违反了社会公共利益。仲裁裁决支持了原仲裁申请人的主要请求，使其在未遭受很大损失的情况下，不仅弥补了损失，而且轻易地获取了超额利益，这种超额利益最终要由政府财政承担，也就是由社会负担。这种裁决不符合社会利益，根据《仲裁法》第五十八条之规定，应予撤销。

法院审理后认为：

(一)原仲裁申请人未提交质保金付款凭据，只会产生对自己不利的后果，不会对原仲裁被申请人产生不利后果，因此，不能据此认定原仲裁申请人隐瞒了足以影响公正裁决的证据;

(二)仲裁中所采用的部分证据系由仲裁庭开庭时要求庭后补交并送达质证，该程序符合深圳仲裁委员会的仲裁规则，《中华人民共和国仲裁法》第四十五条与深圳仲裁委员会仲裁规则第四十三条不尽相同，但《仲裁法》并未明文禁止当事人庭后提交证据，也未明文规定庭后提交证据后的质证程序，因此，深圳仲裁委员会的仲裁规则与《仲裁法》并未矛盾，而是《仲裁法》的补充。并且，双方当事人既已约定由该仲裁机构解决纠纷，就应接受该机构指定的仲裁规则。因此，仲裁程序是合法的。

(三)国家行政机关在从事民事活动时，如需承担民事责任，不应视为损害社会利益。

基于上述理由，法院驳回了被申请人的撤销仲裁裁决的申请。

五、评析

本仲裁案争议焦点主要表现在以下四个方面：

(一)合同是否有效

被申请人提出双方所签施工合同无效，主要理由是被申请人并非合同用地的土地使用权人，不具备签订施工合同的主体资格，而建设用地土地使用权人授权被申请人的协议又未经国土部门批准。

通常情况下，建设单位作为发包人，是建设用地的土地使用权人，这时建设单位对外发包工程、签订施工合同不存在主体资格缺陷问题。但在建设活动实践中，在合作建房或委托授权等情形下，工程发包人并不一定就是工程用地的土地使用权人。本案的情况就是如此。我国《建筑法》对发包人主体资格未作特别限定。我国其他法律法规并未明文规定发包人必须是建设用地的土地使用权人，也未禁止建设用地使用权人允许他人在其用地上兴建工程或授权他人发包建设工程。本案被申请人以其不是合同用地的土地使用权人，不具备签订施工合同的主体资格为由，主张合同无效，没有法律依据。本案被申请人使用下属培训中心用地兴建培训大楼的行为，得到培训中心的书面许可，此后经过了规划国土部门、计划管理部门和建设主管部门的审批，又通过规范的招投标程序，其与申请人签订的施工合同应是合法有效的，仲裁庭的认定是正确的。

关于被申请人还提出其下属培训中心对被申请人的授权未经国土部门批准，授权无效，这种理由显然是没有依据、与事实不符的。被申请人与其下属签订的建设培训大楼协议虽未单独报批，但此前国土部门出具《规划设计要点》和多次向被申请人发出的同意大楼设计方案和增加面积方案的书面文件均表明认可被申请人为建设单位。

(二)被申请人是否应该免责

违约责任的免除分两种情况，一是基于法律的规定，即法定免责;二是基于当事人的合同约定，即约定免责。本案因当事人未就本案合同不能履行的同类情况发生时免除发包方责任问题作出约定，不存在约定免责的问题。从前面案情介绍可以看出，被申请人是基于法定免责的事由之一——不可抗力情形而提出免责抗辩的。

被申请人认为，施工合同无法履行是由于上级机关的决定，使用地主体行政隶属关系变化，最终导致原建设计划被取消，这一情况对被申请人来说是无法预料、无法避免也无法克服的客观情况，因此，被申请人无须承担责任。

本案合同不能履行的原因是否属于不可抗力?我们认为，本案合同不能履行的情形并不属于法定免责事由的不可抗力，并非人的行为之外免予承担违约责任的客观情况。本案合同不能履行的原因是人为造成的，即由于上级机关和有关单位的行为所造成的。我国《民法通则》第116条明确规定：当事人一方由于上级机关的原因，不能履行合同义务的，应当按照合同约定向另一方赔偿损失或者采取其他补救措施，再由上级机关对其因此受到的损失负责处理。由上可见，本案有关单位行政隶属关系的变更，不属法定免责的不可抗力，被申请人不能因他人行为导致合同不能履行而免除责任，依照有关法律规定，被申请人在向申请人承担违约责任后，可再向有关方面主张权利。

(三)是否应减轻违约责任

(四)庭后补充证据的质证程序是否合法

本案仲裁程序上的一个特点是：庭审后，在仲裁庭规定的期限内，双方当事人均向仲裁庭提交了补充证据材料，仲裁庭收到证据后，又送达给各方当事人，各方当事人对补充证据的真实性均未提出异议。这种庭后送达质证的方式是否合法?

我们认为，这种做法不违反法律规定，是合乎仲裁规则的。深圳仲裁委员会仲裁规则第四十三条第二款允许就证据材料采取庭后送达质证的方式，以作为对开庭质证方式的补充。这种方式给予当事人合理的质证期间，丝毫不影响质证的效果，当事人对庭后送达质证的证据如有异议，可以在合理期间内提出，对其正当权益和案件的公正审理没有任何不利影响。正如法院裁定所认为的，庭后补充证据并送达质证，符合深圳仲裁委员会的仲裁规则，深圳仲裁委员会的仲裁规则与《仲裁法》并不矛盾，而是《仲裁法》的补充，双方当事人既已同意由深圳仲裁委员会解决争议，就应当遵守该仲裁机构的规则，因此庭后补充证据的送达质证程序是合法的。在具体仲裁实践中，根据审理案件的需要，就某些证据采取这种灵活质证方式是便利可行的。