从芜湖原“水煤气”侵权案件浅析国家赔偿义务主体思维导图

叹黄昏

2023-03-08

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国家赔偿义务主体

国家赔偿

国家赔偿法论文

所谓的国家赔偿制度是指国家对其工作人员在执行职务过程中，损害公民、法人或其它组织的合法权益，依法予以赔偿的法律制度。国家赔偿可以分为立法赔偿、司法赔偿和行政赔偿三种。

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思维导图大纲

（二）

法院经审理查明：1996年4月份至1998年7月份，芜湖市民的确在使用水煤气，但芜湖市的水煤气有其特定背景：1991年2月份一开始芜湖市供应的是水煤气与焦炉气掺合使用气体，到1995年底，焦炉老化，焦炉气就停止使用。因煤气是政府公共福利事业，与群众生活息息相关，事关社会稳定，处在当时的条件下，就使用纯水煤气作为过渡气源，等待三期工程投产完工后再恢复原气源。由于资金等原因一直到1998年7月三期工程才投产使用。芜湖供应水煤气是当时的“无奈”之举，但供气无疑是发展城市公共事业、为市民谋福利之公益之举。

结果，法院按原、被告六比四的比例判决分担了损害赔偿责任。尽管芜湖供应的水煤气与当地政府有关，但作为案件被告的仍然是芜湖市燃气总公司。尽管水煤气的供应有当地政府公权力的介入，但法院并没有以行政赔偿诉讼案件立案，仍是一般的民事损害赔偿。管道煤气在一座城市通常只能有一家经营，煤气及设施当属公产范畴。政府支配公产的目的主要不是为了营利，而是为公众提供服务，提高社会的整体福利。像供水、供电等企业亦都带有一定公益性质。它们是企业，但亦具有一定的行政职能，主要是服务职能，可以成为行政主体，行使法律、法规授予的行政管理职权。

（三）

十七、十八世纪的自由资本主义时期，奉行“管得最少的政府是最好的政府”之理念，政府主要任务是警察和卫士，没有必要干预经济生活，政府消极行政，亦被称为“守夜警察”。十九、二十世纪政府事务渐多，人们观念渐变并希望政府成为“超人”。于是，消极行政变为积极行政，政府而成为“万能政府”。扶助功能、管制功能、服务功能等应运而生。特别在服务功能上，要求政府提供社会救济，提供各种服务设施。城市交通、环境卫生、住宅建设、供水、供电、供气等等。以后，因政府开支庞大，须精简机构，分解职能。于是，又成立了许多公益性公司，通过私法方式执行行政任务，如政府通过设立自来水公司为居民供水，设立煤气、天然气公司为居民供气。它们是企业，同时又有一定的行政管理权，可以代行某些政府职能。

在日本，将行政主体分为如下类型：1.国家；2.地方公共团体； 3.特别行政主体。特别行政主体具体包括：（1）行政法人或营造物法人，即根据法律直接设立或根据法律以特别的设立行为而设立的，以企业经营方式实施行政的公共财团法人，如：住宅都市整备公用、日本道路公用、国民金融公库。（2）公共组合，即以实施某种行政为存在目的，由具有一定资格的成员构成的公共社团法人，如：商工组合、农业共济组合、律师会等。（3）“延伸了的公共之手”，指采取株式会社等私法组织形态，但在实质上承担一定公共服务任务的团体。例如：废弃物处理公社等。[1我国当借鉴吸收国外有关特别行政主体的研究成果及实践做法，完善我国的公益法人制度。像“芜湖市燃气总公司”这样的机构，无论从组织还是功能上都具有其自身的特点，它不是政府机关但又代表了政府权力行政向服务行政的转化与拓展，符合政府转换传统公共职能的承担模式。随着机构改革逐步进行，从国家垄断公共职能到政府的逐渐退步抽身，以及公共职能的社会分担，类似地组织还要摆脱政府的直接管理模式，使其具备独立地法律地位。所以，研究此类公益性组织更具现实意义。

（四）

现代行政的复杂性与灵活性，具体到诉讼领域，可民事诉讼，亦可行政诉讼。值得一提的是行政主体这一概念也已突破了行政诉讼的范畴，这种实体与诉讼判定标准的分离也恰恰是现代行政复杂化、手段多样化的产物。

国家行政赔偿无疑当由行政主体来承担。但目前行政主体的概念行政法学界亦正在全面检讨。有学者认为现行政主体最主要的缺陷在于没有考虑行政主体内部机构和工作人员的法律地位。有时使得行政相对人无所适人，不便于相对人可能受到侵犯的合法权益之维护。杨解君教授曾这样界定行政主体：“行政主体是指行使行政职权的组织及其个人”。以此为依据，并尝试将行政主体分为名义主体、过渡主体和实际主体。[2] 名义主体即通说所指的行政主体，即以自己名义实施行政职权活动并对其行为效果承担责任的组织；过渡主体是指不能以自己的名义从事行政活动的组织或机构；实际主体是指具体实际作出行政活动的工作人员。

所谓经办人员，是指具体的直接与行政相对人打交道的人员。经办人员主要是指公务员，亦包括享受行政管理权的其它人员。经办人员有一定的姓名，工作证件，代表所在机关或部门执行职务并通常要求两人以上。这样，在某些职、权、责不清的案件中，可由经办人员作表面意义上的被告，追根求源。同时，也便于国家行政赔偿完成后，国家事后行使追偿权。所谓操作组织，依法是不能以自己名义的，但有时因为经办人员的误解，有时因经办人员故意不愿吐露法人单位，有时因其它原因，经办人员就以“操作组织”的名义对外进行了活动。实质上不能代表所在法人单位。“操作组织”尽管不能对外，但在不依法行政及侵权的前提下，亦可作表面意义上的被告。这种 “操作组织”是经办人员的多人组合，是经办人员所在的小集体，一般是法人单位的内设机构。如单位的各种临时指挥部、办公室及常设的具体执法部门等等，亦包括受委托的组织。所谓法人单位，即通常所说的行政主体，也是可能诉讼的适格被告。法人单位最明显的表现是有“公章”，对外能以自己名义发号施令并承担一切责任，一般也是单位“操作组织”或经办人员对相对人所打的招牌（即公章名全称）。我国行政诉讼法第68条第1款规定：行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，由该行政机关或者该行政机关工作人员所在的行政机关负责赔偿。公务员之于行政机关，犹如部分之于整体，说公务员拥有行政职权实质上就是行政机关拥有职权，而行政机关拥有职权不可能否认公务员的职权，二者是一体化的。[3] 最后层次是国家财政，国家行政赔偿最后要以国家财政经费对外承担赔偿责任。上列经办人员、操作组织、法人单位三层次行政主体无论如何对外，以谁的名义对外活动，其体现的是国家意志，是受国家委托并最终以国家名义为实现国家职能代表国家行事。但国家又是较虚的摸不着的主体，国家承担责任较实在的体现就是赔偿的费用由各级财政列支。国家行政赔偿无疑由国家来埋单，具体到每个案件的赔偿时，当由一个个被告的法人单位来付帐。

（五）

笔者则认为，类似的案件可考虑国家赔偿，尝试行政诉讼，最后由国家给予一定的行政赔偿或补偿。主要原因在于这种服务性的高风险的公益性公司不是一般意义上的公司，不能单纯适用私法。如果适用私法，则无法解释电表配置、煤气灶具转换等存在的行业垄断，无法解释其它企业不能正常参与公产领域的正当竞争。这些公益性组织 “幕后的政府行为” 是不言而喻的，是“延伸了的公共之手”我们再回首芜湖的“水煤气”事件，芜湖市燃气总公司现已更名为安徽省芜湖中燃城市燃气发展有限公司。芜湖的水煤气早已成为历史，近几年的焦炉气也一切正常。随着西气东输工程进展，芜湖现正受益天然气。近期，西气东输工程宁芜支线已全线贯通，芜湖所有煤气用户都将转换使用天然气，全市天然气转换完毕后不再供应管道煤气。

2004年5月24日，芜湖市政府向全市居民发出公告《芜湖市人民政府关于芜湖市煤气用户转换使用天然气的通告》（芜政[2004]14号）[6].其中，该通告第二条规定“全市煤气用户转换使用天然气工作自2004年5月18日开始实施，按照统一部署、分步实施的原则，对所有煤气用户逐步进行转换”；第五条“用户原有的燃器具不得直接使用天然气，必须改造或更换后方能使用，符合改造范围内的燃器具由芜湖中燃公司（芜湖中燃城市燃气发展有限公司）组织技术人员上门改造”；第八条“安全检查和天然气置换期间，各有关部门要切实履行职责，积极支持配合，确保气源转换工作按期、安全、高质量完成”。从公告内容上看，政府公权力的介入是较明显的。从形式上看，有关天然气的改造市政府是以当地政府名义下发文件。这里也的确存在“延伸了的公共之手”。有关以后这种公益性公司可能造成的损害，是按一般民事赔偿还是按国家行政赔偿对待，还很难说。现实生活的复杂性、行政管理的多样性和行政主体的难统一性等也使得行政赔偿与一般民事损害赔偿互有交叉，特别在公产领域的区别不是很明显。笔者拙见，公益性组织侵权造成的损害赔偿，或者说有关煤气及其设施、道路及桥梁等公产管理、使用中致人损害之赔偿当是国家行政赔偿的一种；引发的诉讼，亦可考虑适用行政诉讼程序，并以此而扩大我国的行政赔偿诉讼范围。当然，上述见解用之于司法实践暂无法律依据，理论上还属于初创及探讨阶段。笔者撰写此文[7]，主要目的也在于抛砖引玉，不妥之处还请母校老师见谅及指教。

参考文献

（2）参见杨解君等著《行政法学》，法律出版社2000年8月版。

（3）参见应松年著：《行政法与行政诉讼法词典》，中国政法大学出版社1992年8月版。

（4）详见“难以查明的火灾案” 2004年6月7日，中央电视台《经济与法》。

（5）详见“低级错误酿成人祸”2004年6月8日，中央电视台《焦点访谈》。

（6）详见“芜湖市人民政府关于芜湖市煤气用户转换使用天然气的通告”（芜政[2004]14号）2004年5月26日《芜湖日报》。

（7）说明本稿件撰写时参考了王连昌、莫于川、王名扬、应松年、张焕光、张树义、杨解君等老师的教材或专著，笔者在此一并致谢！

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