厦门“城中村”征地拆迁难原因及对策思维导图

清风和酒

2023-03-07

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厦门市在实行“村改居”、推进城市化建设进程中，“城中村”征地拆迁难的问题日益突出。“城中村”的形成具有历史原因，也有现实原因。历史原因主要是在城乡二元管理体制和二元经济结构下形成的。现实则表现在城市化进程快速发展，大量征用农村土地，失地村民的户籍身份虽然改变了，但其宅基地权属、经济组织形式仍然保留了原来农村的形态，形成了“城中村”。土地制度的二元性是城中村形成的核心的因素。目前，湖里区已基本完成“村改居”工作，原村民一夜之间变为城市居民，村委会变更为居委会，但其土地性质仍然是集体所有制。辖区内16个市重点

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思维导图大纲

一、“城中村”征地拆迁困难的主要特点

房屋拆迁难可以说是一个普遍存在的现象，但“城中村”房屋拆迁比城市房屋拆迁更难。与城市房屋拆迁相比，“城中村”的征地拆迁不仅涉及农村房屋的拆迁问题，还涉及集体土地征用问题，涉及失地农民的就业安置问题，涉及集体资产改制问题，涉及农村传统风俗和文化的传承等问题。在推进城市化进程中，因“村改居”带来的安置、婚嫁、迁徙、入伍、上学、就业等各种问题和矛盾逐渐凸显出来。特别是征地拆迁，给予被拆迁户的是一次性经济补偿，而安置工作涉及被拆迁户的长远利益，目前失地农民社会保障尚不健全。岛内“城中村”的被拆迁人大都以房租为主要家庭收入，尽管被征地拆迁后可领到一笔可观的补偿安置费，但近年来他们赖以生存的房租收入却因征地拆迁而减少了。因此，部分被拆迁人往往利用一切手段拖延拆迁进程，争取维持现状继续收取高额房租，从而影响征地拆迁工作进程。

目前的征地拆迁工作是建立在市场经济体制上的，有的拆迁人就是企业，征地拆迁的目的就是出让土地、开发商品房赢利，体现的是企业或个人利益。在此情况下，被拆迁人不会牺牲自己的利益去满足企业赢利的目的。相反地，村(居)民会最大限度地争取自己的利益，拆迁“钉子户”的出现也就成为市场经济条件下的必然现象。

在城市化推进过程中，“城中村”征地拆迁困难重重，违法建设却屡禁不止，甚至出现了“哪里要拆迁，哪里的违建抢建最凶猛”现象。据湖里区城市管理行政执法局统计，2008年，共查处违法建设2195处，2009年1至9月，共查处违法建设1258处。

由于农村征地拆迁的相关法律法规和政策尚不健全，随着村(居)民维权意识、法律意识的提高，被拆迁人对征地拆迁的不满，改变了以往简单粗暴的聚众闹事、围堵交通、群体上访等的方法，转为寻找法律和政策的软肋，采取缠诉软拖硬磨的方法拖延搬拆。如湖里枋湖片区征地拆迁过程中，枋湖村民80人筹集巨款从北京聘请知名律师提起行政诉讼，以拆迁许可违法提起行政诉讼。在历时一年多的诉讼期间，整个片区的征地拆迁工作几乎处于停滞状态，严重影响市重点项目的建设。

二、“城中村”征地拆迁困难的成因分析

当前，“城中村”征地拆迁困难重重，重点建设项目进展缓慢，造成这一局面的原因比较复杂，既有法律和政策方面的原因，也有历史和现实的具体原因。具体表现以下几个方面：

(一)政策和法律不完善的原因所致

征地拆迁相关的法律法规尚不健全。对于“城中村”的征地拆迁工作，目前仅以《城市房屋拆迁管理条例》、《厦门市城市房屋拆迁管理规定(修正)》等法规规章来调整这一涉及群众根本利益的事项显然不够。虽然我市先后出台《厦门市征用集体土地房屋拆迁补偿安置规定》、《厦门市人民政府关于完善征地拆迁政策的若干意见》、《厦门市人民政府关于征收集体土地非住宅房屋拆迁的若干意见》、《关于制定征地拆迁具体实施细则的指导意见》等规范性文件，但对集体土征用和“城中村”房屋拆迁的立法工作还是不完善的，征用农村集体土地“以拆代征”的习惯做法已经成为依法行政的绊脚石。

政策方面的原因突出表现为征地拆迁补偿标准不统一、不规范。主要是：

1、补偿标准不统一。一是不同片区存在不同标准。由于区域、时间、项目性质以及拆迁人的不同等原因而产生的补偿标准的不一致，在一定程度上说是正常的，但如果补偿标准过于参差不齐，悬殊较大，就易造成被拆迁人的互相攀比，容易引发矛盾。二是新旧补偿标准不一引起被拆迁户不满。我市对住宅、非住宅房屋先后出台不同的补偿标准，又因项目不同、拆迁人不同出现“一村一策”的补偿标准，被拆迁人大多会选择对其有利的标准，而不论新旧时效等问题，阻挠、影响征地拆迁工作进程。如环湖里大道与仙岳路扩征段(市重点项目)的交叉范围的拆迁工作，曾因此停滞不前。

2、补偿标准市场化建设不规范。应该说补偿以市场为标准是比较客观公正的，对双方而言都是公平的。但在现实社会中，房屋及附着物的补偿标准或市场中准价的确定是一个非常复杂的问题，单纯依靠以中介机构的评估报告作为补偿标准是远远不够的，而中介机构的评估是否客观、公正，尚缺乏健全的监督机制。如原告黄某某诉被告市土房局强制拆迁补偿决定纠纷一案，因同一地块先后委托同一家评估机构进行评估，二份评估报告结果相差400余万元。这不能不引起讼争纠纷，同时也说明目前我市在拆迁人与被拆迁人之间尚没有实现公平的市场化基础。

3、补偿标准不全面。征地拆迁补偿项目繁多，既有厂房、住宅、非住宅等不动产，也机器设备、家具等动产，还有林木、花卉等等，补偿标准不可能面面俱到。而一旦没有标准，补偿就只能由拆迁双方讨价还价，要么拆迁人咬牙以高标准满足被拆迁人的要求，要么拆迁人以耗时间、延长工期为代价就低补偿拆迁人。

(二)安置工作滞后所致

(三)宣传工作不到位所致

征地拆迁工作是一项涉及许多政策和法律法规的系统工程，专业性强，不仅要求征地拆迁工作人员要熟悉政策法规，更要求将相关征地拆迁政策和法律知识向被拆迁人宣传到位。如土地的使用权和所有权问题，征地拆迁的补偿标准问题，即便是法律从业人员都必须认真研究学习才能熟悉运用，更何况是没有法律专业基础的普通干部群众。而仅仅依靠广播宣传、印发宣传单是远远不够的。由于征地拆迁涉及的对象不只是村(居)民，还涉及不同国家和地区的外资企业，对法律的理解和认识存在误差、误解，也给拆迁工作带来了难度。如湖里枋湖片区某台商企业认为，土地系其通过出让的方式购买所得，政府征用其的厂房及土地，在对厂房征用搬迁作出补偿之后，拆迁人是将土地用于挂牌出让的，那么出让的钱理所当然应归其所有。因此造成拆迁双方补偿价差数亿元，征地拆迁补偿商谈工作走入僵局。

(四)行政执法不当所致

不依法征地拆迁，是引发突发群体性事件的内在因素。“冰冻三尺，非一日之寒。”就个案而言，行政执法部门的执法程序也许并未存在过错，但仍会引发群体性事件。从近年来全市行政诉讼案件的审理情况来看，个别行政机关败诉率居高不下，往往在于行政处罚、行政许可、行政裁决不当所致。如纪某某等人提起的行政诉讼系列案件争议的焦点在于市土房局发放的拆迁许可证的行为是否违反法律规定、程序是否违法。根据《行政许可法》和建设部《城市房屋拆迁工作规程》规定，房屋拆迁管理部门应当在核发拆迁许可证前，就拆迁许可有关事项召开听证会，听取拆迁当事人意见。但《城市房屋拆迁工作规程》能否参照适用于农村房屋拆迁，在行政执法和司法实践中仍然存在争议。

(五)被拆迁人博弈个人利益最大化所致

违法建设之所以屡禁不止，主要原因是有部分违法建设得到拆迁补偿，导致其他被拆迁户认为有利可图，从而跟风抢建，形成“违建赔偿，越赔越建”的怪圈。有人曾按照我市目前现行的拆迁补偿办法进行过估算(《厦门市人民政府关于完善征地拆迁政策的若干意见》)：“凡被拆迁人在规定的搬迁期限内自行搬迁的，可根据以下情况适当给予补助、奖励……无合法批建手续部分，按人均 80平方米，已建部分按每平方米560 元( 含装修)给予补助”，每户违法建设平均可多获得补偿10余万元，个别违建大户可多获得上百万、甚至上千万元的补偿。

此外，出租房屋以获取高额租金是被拆迁人进行违法建设的另一利益驱动。目前，我区外来务工人员多，对违法建设这种租金相对较低的房屋需求量大，而城乡结合部部分村民在征地拆迁后，大多无一技之长，就业困难，生活水平下降，因此千方百计拖延搬迁，少则一个月可多收取租金近元，多则几万元、十几万元。据不完全统计，80名提起行政诉讼的枋湖村民月平均房租约15000元(包括合法建筑和违法建设)，其在行政诉状中毫不忌讳地告白：“近年来一直依赖将房屋出租给外来务工者居住维持生计……被告的行为(拆迁许可)将剥夺原告之生计”。他们每人筹集一个月的房租就有多达上百万元的巨款，足以聘请全国知名律师代理诉讼，与行政机关“论持久战”。时至今日已拖延超过一年的时间，无论诉讼是否胜诉，其已获得的利益是一年十几万、甚至数十万的房租收入。而因此付出巨大代价的是行政机关疲于应诉和投入大量的拆迁宣传、动员、说服等行政成本，还有拆迁企业的前期巨资投入，与举步维艰的拆迁进程形成强烈对比，不仅影响了重点工程建设的推进，也挫伤了拆迁工作人员的积极性。

(六)政策与现实的矛盾所致

也许人们认为在征地拆迁工作中只要坚持原则、按政策办事，征地拆迁工作的进展就会加快，但事实上并非如此。对于“城中村”的村(居)民来说，他们有一个浅显的道理：生活只能因拆迁变得越来越好，不能因拆迁变差。其眼前利益受损得不到期望的补偿，其要求得不到满足，就会阻挠施工，集体上访、诉讼。为了避免此类事件的发生，因此只好来来回回地多做思想工作，其结果就是拖延拆迁。另一方面，集体土地的征用和村民房屋的拆迁又大多是在一个熟人范围内进行的，街道、村(居)委等基层干部往往是各个市、区重点建设项目的主力军，其本人或亲朋好友很可能就是被拆迁人，工作压力、熟人关系、自身利益交织在一起。在原则与现实、集体利益与个人利益的矛盾中，如何把握原则、平衡各方利益，对征地拆迁工作人员来说是艰难的决择，有的干脆选择了回避，无形中给征地拆迁工作带来困难。

三、破解“城中村”征地拆迁难的几点建议

(一)坚持依法行政，完善相关立法和制度建设

征地拆迁过程本身就是行政执法过程。程序正当是依法行政的基本要求。征地的启动、拆迁的许可都有严格的程序要求，如果行政机关只注重征地拆迁的过程和结果，而忽视了程序的合法性、正当性，则投入再大的人力、物力、财力到征地拆迁工作中，其结果都是枉然、都是违法的，是经不住司法审查和历史考验的。因此，要杜绝违法征地拆迁的现象，首先要重视征地拆迁程序的正当性、合法性。特别是土地行政主管部门对于目前发现的征地拆迁过程中出现的程序“瑕疵”、“漏洞”，不能再以“习惯做法”一语搪塞，应吸取教育，“亡羊补牢”，严格按照法定权限和程序行使职权，履行职责，坚决杜绝失职不作为和越权乱作为的行为。同时完善行政监督机制，加强对行政权利的监督制约，落实行政过错责任追究制度;将相应的“城中村”土地征用办法、农村房屋拆迁许可规程等应列入当前的立法规划，尽快填补“以拆代征”所暴露出的法律空白和漏洞;制定全市统一的拆迁补偿标准，规范拆迁补偿自由裁量标准，建立健全中介评估监督机制，也是推进征地拆迁进程、遏制违法建设的有效途径。

(二)坚持深入群众，加大政策和法制宣传力度

(三)坚持开拓创新，探索自主开发改造模式

“城中村”改造面大量广，单靠政府的行政行为难以完成，需要动员社会力量共同实施，因此可探索创新开发模式，适当鼓励“政府规划引导、村居自主建设”。深圳市在“城中村”改造中，有专家呼吁应尽量不引入开发商运作，这是降低建筑容积率和改造成本的有效手段之一。这一建议不无道理，因为开发商追求的是有利可图，甚至是追究利益最大化。引入开发商的初衷是想借用市场运作的机制来解决改造中的资金问题，但开发商并非是慈善家，不会用自己的钱来为民排忧解难，他们大多也是利用银行的钱来运作。同样是利用金融机构资金来开发运作，“城中村”的居民和集体经济组织为什么就不能也利用银行的钱，运用市场机制自己运作呢?原村(居)民和部分外来者都可受益，原有的社会关系还能部分保留，原村(居)民的生活习性、历史文化特性也能较好保留。这样的改造可以说是一种和谐的城市化推进方式。

(四)坚持标本兼治，切实解决群众后顾之忧

“城中村”改造不能单项突进，应当完善“村改居”配套制度建设，深化集体经济组织股份合作制改革。在“村改居”过程中，应当对集体资产进行全面清产核资和产权登记，明确集体资产的享受对象人和享受份额。集体资产应优先用于解决村(居)民的生活保障问题。要从解决与被拆迁人生活出路有关的深层次问题入手，在扶持发展集体经济、提供劳动就业和社会保障等方面多做文章，多管齐下，标本兼治，把有关政策用足，有效解除被拆迁人的后顾之忧。只有从根本上改变依靠房租为主要家庭收入的经济生活模式，才能使村(居)民成为征地拆迁真正的受益者，才能从根源上解决“城中村”违法建设多、征地拆迁难的问题。

(五)坚持统筹规划，建设经济廉租房

现有的经济适用房政策是面向本市居民的一项很有意义的措施，但对于被拆迁范围内的外来务工人员来讲，还不能解决他们的实际问题，他们并不能从征地拆迁中获得补偿或其他好处，相反的，可能要比以前支付更高的房租，属于征地拆迁“隐性”的弱势群体，而他们又是特区建设不可或缺的重要力量。在各个“城中村”的改造规划中，并没有为外来务工人员规划廉租房的用地。不考虑在“城中村”中解决廉租房建设问题，违法建设这个问题的解决就根本无从谈起。因此，在“城中村”征地拆迁过程中，以集体经济组织的形式建设一定数量的经济廉租房，以相对于公房租赁更低的价格出租给外来务工人员。这样可以使外来务工人员能有一安身之处，又可以把以前个体出租、无序经营转为集体出租、统一管理，满足部分被拆迁人以收取租金维持生计的愿望。

总之，厦门“城中村”征地拆迁难从总体上讲主要是由局部利益与整体利益、个人利益与集体利益、眼前利益与长远利益等各种利益冲突所致。征地拆迁是推进城市化进程中一项政策性、法律性很强的工作，要妥善处理这些利益冲突，必须始终把维护最广大人民群众的根本利益作为征地拆迁工作的出发点，坚持依法行政，坚持用科学发展的方法解决问题，推动征地拆迁工作逐步迈上法制化、规范化的轨道。

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