【法制日报编者按】 随着城市化进程的加快，城市原有土地已经不能满足需要。于是，城市政府通过回收、收购、置换、征用等方式将一些些土地进行前期开发并储存起来，择机供应。这就是通常所说的土地储备。 2007年11月19日，国土资源部、财政部、中国人民银行联合发布了《土地储备管理办法》。此办法出台伊始，就曾受到业界质疑。实实践中因土地储备而引发的政府与被征收、被拆迁人的冲突，亦饱受诟病。 最近，有律师就现行土地储备制度和上述办法提请全国人大常委会进行合法性审查，再次使这一话题引发热议。 已经有十余年历史的土地储备制度利弊何在？是否如律师所言涉嫌违法？城市发展过程中如何进行土地配置才公平合法法？本报从今天起，推出“审视现行土地储备”系列报道。 □审视现行土地储备制度系列报道(1) 法制日报记者 辛红 在一份寄给全国人大常委会、名为“对土地储备制度和《土地储备管理办法》进行合法性审查的建议书”中，张兴奎律师从法律角度一一进行了详细分析。
提请合法性审查的建议书理由之一是：意在加强土地宏观调控的《土地储备管理办法》违反了宪法、立法法、物权法、土地管理法等多部法律关于“公共利益”的规定。 宪法、物权法和土地管理法都强调征地须符合“公共利益”这个前提。宪法第十条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”；土地管理法第二条规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿；物权法第四十二条规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。 但实践中，土地储备大部分是进行商品房开发。实施在物权法之后的《土地储备管理办法》竟没有将“为了公共利益需要”作为土地征收的前提。张兴奎表示：“如果征收时土地用途无法确定，公共利益很难界定，则违反了上述法律规定；若已明确为公共利益性质，则储备制度就是多此一举。” 二问： 是否超越了立法权限？
张兴奎认为，《土地储备管理办法》违反了立法法规定。 立法法第八条规定，下列事项只能制定法律：(六)对非国有财产的征收；(七)民事基本制度；(八)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度。 张兴奎告诉记者，土地储备制度涉及的是土地、房屋等民事基本权利，不仅有对非国有土地的征收，还有对房屋等地上建筑物的征收。按照立法法规定，以国家名义和国家强制力进行的征收都必须由国家基本法律予以规范和调整，而不能由部门规章和地方政府规章强行规定。 三问： 是否冲击了法律实施？提请合法性审查的第二个理由是，土地储备制度不符合土地管理法的立法宗旨。 张兴奎认为，土地管理法规定的土地征收制度的立法原义是为了满足“单位和个人进行建设”用地需求，是基于项目建设而征收土地，是“因建而征”；而土地储备征收的目的是“为卖而储”，是为了储备土地继而进行拍卖、出让，有的并没有建设项目，也没有建设单位和个人。 土地储备制度也严重冲击了土地管理法的实施。土地管理法第三十七条规定，已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，连续两年未使用的，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。显然，土地储备中心征收的土地，按规定也应在两年内予以开工建设，否则依法应无偿收回。但由于大部分城市的土地储备中心和土地管理部门是两块牌子一套人马，上述法律规定在土地储备面前成了摆设。 张兴奎认为：“如果严格执行法律规定，储备期限将因为过于短促而失去制度设计的本来意义；如果无视法律的规定使征收的土地长期储备，待价而沽，政府及其设立的土地储备机构就有了超越法律之上的特权。” 此外，土地储备管理办法还违反现行的《城市房屋拆迁管理条例》规定。因条例第七条规定，申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案等。 由于土地储备机构没有具体的可以建设的项目，按规定不可能取得房屋拆迁许可证。但是由于政府的干预，地方拆迁管理部门就直接把拆迁许可证颁发给了土地储备中心，或者是土地储备机构绕开《城市房屋拆迁管理条例》的规定，通常采取强制拆迁手段来获取土地。 四问： 是否涉嫌与民争利？2007年11月19日，国土资源部、财政部、中国人民银行联合发布了《土地储备管理办法》，重点在于“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”。由此可见，土地收购储备制度只是作为土地市场调控与管理措施。 如果说这个制度体现了政府对土地使用的调控职能，那么政府扮演的就应该是市场的裁判者、守夜人的角色。张兴奎认为，现在的土地储备制度是政府抛开调控者的定位，直接介入房地产市场和土地市场，成为牟取市场利益的参与者。
“价值两千多万元的商业用房只给补偿一百多万元，这不是让我们倾家荡产吗？”电话那头，杨志林满腹疑惑。2009年10月30日，杨在重庆沙坪坝区投资的建材市场被征。 征地办给出的补偿标准是每平方米300元至450元，而周边商品房的价格是6000元至8000元。 记者在采访中了解到，补偿标准过低是各地土地储备屡受诟病的核心问题。政府低价拿地高价拍卖，有专家批评土地储备机构与民争利。但也有专家认为，政府从中获益并没有想象的多。 补偿标准过低矛盾频发 “这块地名为农村集体用地，实际上早已城市化了，商业价值很高。”杨志林告诉记者，“给我们的补偿是几百块，连建房的人工费都不够。” 记者查阅2008年4月重庆市人民政府下发的《关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》看到，重庆主城区征收土地房屋拆迁补偿标准最高为一类标准的钢砼结构建筑，为每平方米300元至330元；砖混结构的最高补偿标准为每平方米270元至300元；简易棚房为每平方米15元至75元。 重庆的这个补偿标准在全国还不是最低的。成都城区建筑的补偿标准在每平方米150元至550元之间，西安主城区在每平方米300元左右。 一位曾办过多起征地案件的律师告诉记者：“有地的农民还可以补偿地价，没有地的尤其是城郊接合部的农民，获得的补偿更少。” 北京大学法学院教授姜明安直言，现在的土地储备制度实际上跟投机倒把一样，政府花很少的钱从农民那里把土地买过来，拆迁转手，通过招拍挂，就获得了几十万、几百万的利润，给社会造成矛盾。 “近年来我们所共代理472件征地拆迁案，其中90%是因地方政府土地储备引起的。”北京市盛廷律师事务所律师张兴奎说：“其中，主要争议是补偿过低，特别是在农村。” 土地储备收益不公开 据中国土地勘测研究院从2002年土地出让总价款和出让面积推算，平均每亩土地出让费为13万元；而根据土地管理法规定的标准计算，一亩地补偿价在7000元至10000元左右。近几年地价飙升，出让费随之飙升，据估算，2009年平均每亩土地出让费为50万元。 中国人民大学教授周孝正表示，自改革开放初至今，全国耕地由20亿亩锐减到18亿亩，按每亩土地价值20万元计算，农民为中国的现代化奉献了近40万亿元。 相反的观点则认为，政府收益没有想象的高。中国农业大学教授朱道林告诉记者，在国土资源部对武汉、合肥、厦门、汕头、苏州、威海、南通7个城市土地储备机构2006年至2008年间的调查显示：用地出让总价款约为895亿元，其中土地取得和开发等成本费用约730.4亿元，政府纯收益约164.6亿元，平均收益约为成本的22.5%。其中南通最高，为162%；厦门最低，为10.9%。可见政府土地收益在合理范围之内。 官方的这种计算方法能否说明问题？有业内人士指出，土地储备从收储到出让有一个过程，从当年的出让收入和收储成本计算的收益并不能说明问题。因为地往往是几年前储备的，有的甚至闲置十几年，成本极低。 四川成都的一位被征地人古魁得知自家的补偿标准是每平方米180元之后，曾经就政府的征地成本、出让的地价、出让地用途等申请政府信息公开，但政府不答复也不作解释。 如何分配土地增值收益 不可否认的是，征收农村集体所有的农用地收益巨大。但“大头”被政府拿走了。据西南政法大学朱东恺与施国庆计算，增值的土地收益分配中农民只得5%至10%，村一级经济组织得25%至30%，政府得60%至70%。 对此，中国农业大学教授朱道林的观点是，土地增值的主要原因是通过规划改变土地用途后，基础设施投入增加所致。既然是公益设施或公共活动引起的，增值部分理应收归国有。 但清华大学行政法专家于安教授认为，这种增值收益应该全民共享。 “土地储备制度，说白了就是政府拿钱买地，将生地开发成熟地，再卖地的一个过程。从法律规定看，征地和储备应该是两个机构，但在实际运行中，往往征地和储备机构是一套班子两个牌子，政府集裁判员、运动员于一身。”一位专家告诉记者。 曾经花一年半时间专题调研的北大法学院房地产法研究中心主任楼建波告诉记者，一块地从取得到具备供应条件，通常需要3年至5年的时间，在土地储备运作过程中，储备机构尽可能“以地生财”：征购环节不切实际地扩大土地储备量，压低收购价格，降低收储成本；在出让环节实行不饱和的土地供应，一味抬高地价，造成土地市场供需不平衡。 采访中，一位专家认为，土地储备不能将征用农用地和农用地转建设类的用地也纳入收储范围。如果纳入收储范围，在土地出让收益中，政府除了必要的税费外，其余收益应该返还农民。 现实中已有这样的做法。2008年9月29日，广州第一个启动改造的“城中村”猎德村商业用地拍卖了46亿元，广州市政府根据“政府不与民争利”的原则，扣除必要的运作成本和必须上缴国家、省的有关税费后，将土地出让金等土地收益全额用于“城中村”改造。 但这样的案例能否复制，业内还存在疑问。
法制日报记者 辛红通过垄断城市土地一级市场，控制土地的供应量，抑制土地投机，防止地价非理性上涨，是建立土地储备制度的主要目的。 但近年来，地价飞涨、房价飞涨，甚至有评论称，越是土地储备制度实施比较好的城市，房价上涨越快。土地储备的目的为何难以实现？
（北京）点评：中国的政策，凡是对地方政府有利的，总是能够得到最大限度的执行，否则 就被架空。
引用法条
[1]《国土资源部、财政部、中国人民银行关于印发《土地储备管理办法》的通知》
[2]《国土资源部、财政部、中国人民银行关于印发《土地储备管理办法》的通知》 第二条
[3]《国土资源部、财政部、中国人民银行关于印发《土地储备管理办法》的通知》 第八条
[4]《国土资源部、财政部、中国人民银行关于印发《土地储备管理办法》的通知》 第四十二条
[5]《国土资源部、财政部、中国人民银行关于印发《土地储备管理办法》的通知》 第三十七条
