党国英：土地改革难题的解决方案思维导图

花房姑娘

2023-02-28

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摘要:我国土地制度改革已经争论多年，中央则在争论声中出台了一些改革的意见和举措;各地方政府也做了许多改革探索。但总体看，改革的步伐不快，十七届三中全会的改革路线尚未得到清晰、有力的贯彻。问题主要不是思想解放与否，或者不是关键决策层的思想解放与否，因为务实的思想解放很难超过十七届三中全会关于土地改革的意见。

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思维导图大纲

土地制度改革能不能绕开所有权实现土地使用权的“物权化”?

这虽然是一个老话题，但十分有必要先扼要讲讲。

法律上的所有权若失去了经济内容，其意义等于零。英国女王对大不列颠土地的“所有权”正是这样，以致有英国学者说，英国人在土地所有权上忘记了女王。我们可以判定，无论从理论上，还是从实践上看，把土地使用权(我国农村叫承包权)做实，把所有权适当做虚，是可行的。

所谓把使用权做实，学者们的说法是使用权的“物权化”，其实就是把一般情形下所有权具有的经济意义都赋予使用权，使使用权成为一种基本不受所有权限制的、可以进行多种交易和处置的财产权。除非国家依据土地的某种公共性对土地的使用和交易进行干预，否则，土地是使用权就如同公民对自己家里的一般财物拥有所有权一样。

基于这样的逻辑，我认为，在改革问题上不妨搁置所有权，在使用权上下功夫。十七届三中全会提出的“产权明晰”，也应理解成为使用权的明晰。

土地使用权 “物权化”的关键举措，应是让土地使用权永久化。若这一点做不到，土地的价值就会随着使用期限的临近而逐步贬值，从而造成土地交易市场的混乱，也给土地规划带来麻烦。这些问题已经出现。

土地规划能不能实现法制化管理?

我国的违章建筑普遍化的根源，有体制缺陷问题，也有规划法制化程度低的问题。基层社区几乎“一条心”来对付上级，上级怎么能应付得过来?西方国家居民搞违章建筑的第一道关口就是社区管理机构。我们基本没有这个关口。

对土地使用的规划管理，或者按照目前更一般的说法，叫做 “用途管制”，是基于土地使用中的公共性的资源配置方法。某些类型土地在使用中的公共性，要比家里一台电视机的公共性大得多。对于公共性极为显著的土地使用，最好是由国家拥有土地的使用权。其他类型的土地使用，政府必须依其公共性程度的不同，加强规划管理。

有一种说法，认为没有 “民主制度”，规划管理就只能是一纸空文。我不大赞成这种说法。当然，健全的民主制度肯定有助于提高规划管理的水平，但在我国目前体制下，规划管理的法制化空间还是存在的，需要的是立法的跟进。为此，当然需要大幅度地修改法律。我们首先需要认识到规划管理法制化的极端重要性，否则法制化难以变为现实。

土地规划管理法制化必须以一个好的土地管理体制为基础。这个体制要解决各级政府在土地管理中的分权问题。中央政府不能撒手不管，也不能管得太多。土地规划要设立一系列控制指标，其中有强制性的，也有指导性的。例如，耕地保护、城市建成区人口密度等，可以由中央政府做框架性规定，具体的控制性规划可由地方政府制定。规划实施中枢应该以市(地)级政府为好。

土地规划实施的最基层单位是城乡社区，其中包括农村社区的村庄。在遵守上位法的前提下，社区的土地规划管理采用社区公约形式。社区公约以社区保护环境为主，其中包括对违章建筑行为的干预。解决违章建筑问题，由法院依据社区公约做裁决。

规划法制化的其他要件，如规划制定的程序、对违法处罚办法等，想必不是难以掌握的事情，许多方面可以借鉴国外经验。

如何把握“公益性”征地的政策边界?

土地使用的公共性是极其相对的一件事情。从理论上说，公共性如同一个渐进波长的光学谱系，非公共和公共之间并没有严格的界限。如果硬要把这件事情界定清楚再去修改相关法律，可能永远没希望。强制征地，或是议价买地，如果以公共利益的尺度做法律依据，也可能左右为难。

实践中公共利益也很难界定。例如开发区是商业化的，但开发区中的道路是不是公共利益?如果是，则道路用地强行征收，其他用地市场化议价，并允许农民说不?这是一个麻烦。

如果不这样做，政府总有理由搞强行征地，土地的市场价格就无法形成，征地价格也所依无凭。

政府土地管理能不能“管住规划，放开产权”?

如果能管住规划，其实国家就等于分割了产权，名义上的产权就不那么重要了。国家管理土地的使用，说到底是为了公众利益;只要国家依法享有土地规划权，就可以有效保障公众利益，不必过度行使权力。在这个前提下，放开产权更有利于土地资源合理配置。

所谓“放开产权”，主要是指永久性的使用权可以多元化。国家可以拥有土地的所有权和使用权，这毋庸置疑，也不必在这里讨论。

关键是城市土地的产权结构怎么样配置。城市建成区的土地可以有集体所有制形式，不必要一律搞成国家所有。至于使用权，则可以有国家的，集体的，也可以有个人的。

如果抛弃了“所有权迷信”，这种制度安排就完全可以接受。国家利益不是抽象的，它其实就是公众利益。国家通过对规划权的控制，土地使用权的自由行使实际上受到了不同程度的制约，没有什么可恐慌的。

土地财政如何规范?

多年来，地方政府的“土地财政”饱受批评，但它却在批评声中壮大起来，以致现在很难取消它。其实土地财政本身并不可怕，“土地财政”实施的程序和相关利益分配方式才是关键。其他一些发达国家也有 “土地财政”，但未见得就有很大问题。

规范土地财政应注意解决下面的问题：

第一，地方政府不能随意储备土地。旧有的土地储备不说，新增土地储备必须和土地规划挂钩。对未规划用途的土地，政府不能买进其使用权。这样可以防止政府自己搞土地投机。

第二，要规定政府土地财政收益的用途，使之成为阳光财政。土地财政的收益应用于城市建设和国土整治，在一定时期，其中重点应该是农地保护和开发。

第三，当土地征用涉及到农民利益时，应在交易环节一次性解决问题，不能给土地财政留尾巴。如果涉及到农民的社会保障，也应一次性交足社会保障基金，不可把风险留给后续公共财政。

以上内容照例应通过立法加以规定，使之成为土地规划法制化的一个方面。

土地变更用途后的级差收益究竟该如何分配?

任何交易的公正性都是相对的。大略说来，只要一项交易的多方当事人都是自愿的，没有任何强制因素起作用，交易就具有公正性。如果交易过程中有充分的信息，交易各方可以讨价还价，那么，交易的公正性就更无可怀疑。这种自由交易形成的价格，也就是市场价格。如果没有一个市场环境，即使碰巧政府按照市场价格出价了，农民方面也可能不满意，以致交易不能成功或发生冲突。所以，市场因素起作用，也有利于降低交易成本，稳定社会关系。

总体看，我国土地的一级市场远不是真正的市场。因为市场不存在，也就不存在市场的“价格发现”功能。由此发生的土地交易，其公正性总令人怀疑。换句话说，在这种背景下，土地交易的公正是偶然的，而不公正则是必然的。土地征收中的大量冲突之所以发生，根源正在这里。

我们要把土地增值收益分配的公正性问题，转化为体制的公正性问题。在体制合理的前提下，政府提出的分配方案只要农民接受，就应该看作具有合理性。

中央提出的 “产权明晰，用途管制”的改革原则，以及建立城乡统一的建设用地市场的主张，应该是改革的方向。规划应该由政府拿，规划管理要法制化。在这个前提下，商业用地的交易要完全市场化，农民可以说不。如前所述，公益性用地要压缩范围，征地补偿要以市场价格为基础，只是农民不能说不。有了争议后，可以通过司法途径解决问题。他国经验证明，只要有这种法制环境，争议并不容易发生。

如果政府提出的交易方案农民不接受，且交易的土地不涉及重要的公益事业，政府应该终止交易或修改交易价格。东京成田机场的一条跑道因一个“钉子户”而没有足够的长度，但这没有妨碍日本的经济发展;北京林萃路的一段不那么直，也未见得拖了北京发展的后腿。这种现象反倒成了政府守住公正底线的标志，成了政府官员广博胸怀的无字碑。由此产生的巨大社会价值，远远超过了这些事件本身形成的损害。孰轻孰重，我相信理性的人们都能掂量得来。

为了防止地方政府方面“忽悠”农民，使农民信息不充分的情况下把地“廉价”地卖给政府，应确保政府的规划信息公开，且公开信息应有法定程序，其中包括农民在一定时间里有反悔权。

如何实现农村土地承包关系的长期化?农村要不要保留一定量的 “公地”?

多年来，我国许多地方没有执行“增人不增地，减人不减地”的中央政策，农民很习惯承包地的平均分配，家庭人口增加就想多划承包地;人口减少，则有了退回部分承包地的压力。为解决这个问题，地方政府各显神通，有诸多不同做法。这种局面继续下去，显然不行。

各地做法尽管不同，但大体有一个共同特点，就是一部分土地在实物形态上已经很难分到农民头上，如集体建设用地、鱼塘等设施农业用地。也还有一些村庄留了较多的机动地，以长期合同租给了村外居民。对这部分土地，有的地方采用了股份制形式只给农民分钱，有的则作为集体收入的源泉。

最近一个时期，我多次到山东某地调查，发现他们允许将村庄整治多出来的土地复垦后作为集体用地，将其收入作为农民住宅新区公共支出来源，由此减少了由“一事一议”办法解决公共支出问题的麻烦。农民认可这种做法。

如果硬要每一寸土地都落实到农民头上，并使之成为长久不变的承包权，有可能因为一小部分土地难以分配，导致整个工作拖延下来。这是一个极大的麻烦。依我的了解，很多乡村干部拿这个理由可能不执行中央的政策。

怎么办?我建议实行一种灵活的改革办法：第一，在村民同意的基础上，允许村庄保留一部分“公地”。这部分公地的收入或用来分配给农民，或用来满足公共支出的需要。对这部分土地的收入使用，要有严格的监督。这部分土地的面积尽可能限制。若有农民将来退出集体，可用一定办法给与“退出费”。第二，对于公地以外的其余可分配土地，按照平均主义的办法，一次性分到农户头上，宣布永久不变。

这是一个无奈的变通办法，尽管显得不彻底，但总比现在变来变去好。其实，中国古代的村庄也有公地制度，“封建主义”不怕它，我们的“社会主义”更不要怕它。

如何看待正在全国兴起的迁村并居热潮?

目前，全国农村地区的迁村并居工作如火如荼，想拦也拦不住。决策层似乎对这种形势很忧虑，但又没有好办法阻止，便睁只眼闭只眼，以致这件事情得不到规范，在一些地方的确出了些麻烦。我自己对这件事情也曾有担忧，但通过一些实地调查，发现它利大于弊;如果有好的规范性政策，这项工作也可以有利无弊。

这项工作的必要性或好处是：

第二，关键是现在越来越多的农民已经不是真正的农民。即使有的农户还在经营小块土地，但因为专业化服务的原因，他们大多不用大型农具，也不用农产品[17.90 2.87%]仓库;多数农民也已经不散养牲畜，所以，他们集中居住在小城镇没有什么大问题。

第三，迁村并居还可以为中国建设和农业生产节约出巨量土地。依我的典型调查推算，保守地说，全国由此可以节约出上亿亩的土地，其中优质耕地在5000万亩以上。以我调查的山东德州市为例，按目前的规划，待村庄整治完毕后，扣除了新居住区占用的土地，可以增加的土地占原耕地面积大约10%以上。

第四，农民迁居新区以后，精神面貌和社区治理结构都会发生变化，有利于推进基础民主政治的发展和社会稳定。尽管城市生活也会有利益摩擦，但通过法制途径解决问题的可能性比较大。所以，乡村居住结构变化对社会稳定有积极意义。

第五，农民迁村并居涉及巨大投资，而投资其实主要来自城市市民和商人支付的高房价。在迁村并居工作中，政府给农民的补贴间接依靠土地“增减挂钩”时的新增建设用地出让款，最终出资者无疑是市民和其他投资者。保守估计，若全国在10-15年内做完这项工作，拉动投资25万亿左右。中央提出的未来经济增长的两个动力由迁村并居得到了集中体现。既然有上述好处，我们的任务是针对一些可能的副作用加以规范。我以为需要规范的方面主要是：

第一，迁村并居一定不能搞强制，相关费率要农民同意。有的年纪大的农民实在不愿意搬家，一定不能勉强。有的地方(如山东德州)在新区建立了老年公寓，完全免除了老人住新房的负担，老人们也欢迎。

第二，此项工作所节约的土地被复垦后，可以按照一定比例增加建设用地，由此产生的“土地财政”收入要补贴给农民，并协商出一个令农民满意的费率。

第三，复垦的土地可以作为集体“公地”，也可以平均分配给农户，无论怎么做，要征得农民同意。公地收入作为新社区的公共开支。

第四，要充分认识到，有一定规模的专业农户不适合集中居住。为此，要规划专业农户的居民点，不能把所有农民集中到新建小区。

第五，新建的农村集中居住小区要按照小城市的标准建造，以免将来再搞新一轮迁村并居。宁可慢一些，建设质量不能降低。

城乡建设用地市场如何统一?小产权房问题的根本解决办法是什么?

我国住房建设主要应该走市场化道路，解决住房的公共性问题一要靠规划，二要靠政策房，在这个前提下，按理说不应该发生城乡市场分割和小产权房问题。这里的确有些原因，但有的原因是“假原因”，有的才是“真原因”。对此我们要拨开迷雾，挖掘本质。

有人说，小产权房的形成是政府为了照顾特殊利益集团，这个说法的依据不充分。当然，房地产业或其代言人会以诸如“保护房地产业健康发展”这样说得过去的理由游说决策者，但游说的效果令人怀疑。不用太聪明，决策者也知道过去一些年的小产权房一直在发展，并没有影响正规的房地产业。近两年房价疯长，也不是因为政府“打击”小产权房有了进展。

还有人说，若放开小产权房，地方政府的土地财政就没有办法搞了，影响地方经济发展。这个说法也不对。过去土地财政的出现和小产权房扩展一直并行不悖，可见小产权房不影响土地财政。

小产权房发展的真正威胁，是在农村土地规划不力的情形下加剧耕地的违法占用。这才是问题的症结所在。

如果政府真正能通过规划实现农村土地的“用途管制”目标，那么，统一城乡建设用地市场，并把小产权房放开，就不会有大的问题。但目前似乎不存在这样一个前提，因为农村建设的规划思路尚未确立。

就地重新规划建设农村地区的十多万平方公里的建设用地(主要是村庄占地)，并且将其并入城市建设用地市场，目前是不可行的。一是这个面积过大，全部用来改造成新居民区，土地太浪费，把可能复垦的大几千万亩地丢掉了。二是就地重新规划建设的成本也比较高。三是将其并入城市建设用地市场后，会急剧增加可交易的建设用地，催生一个真正巨大的房地产泡沫，引发一轮大规模的住房建设热潮，其后果和国家的战略目标南辕北辙。四是有钱人容易在新形势下捷足先登，这种做法可能加剧社会不公正。

怎么办好?应该首先真正解决城乡规划统一问题，在此基础上才能逐步实现城乡建设用地市场的统一。为此，中央政府需要认可并规范各地的村庄整治工作，并把它看作城乡规划统一的契机。具体说，可实行一种“增量改革”，以解决城乡建设用地市场统一和小产权房问题。其含义是：

第一，待改造或待搬迁村庄的土地一律不放开，限制农民在这些村庄盖新房;凡欲盖新房的农户在新规划区盖。这些村庄的商品房开发业一律禁止，不允许小产权房存在。

第三，若干年后，随着我国住房法规体系的逐步成熟，可逐步向城市居民开放其他农村新型社区。

农业用地流转要不要引导?如何引导?

农用地流转总量过去一直不大，但从近两年开始速度有所加快，预计今后的速度会进一步加快。总体看，农地流转在地方是各行其是，缺乏规范，并引起一些麻烦。规范农地流转由中央政府出台一个文件加以规范十分必要，且越早越好。抛开理论的分析，这里扼要提出以下意见：

第一，不要鼓励规模过大的农业经营实体。农业规模经营当然有重大实际意义，应予鼓励，但在中国现阶段不宜鼓励过大的农业经营实体。100亩的大田经营效率比5亩要高，但1万亩不见得比100亩高。各地可以有自己的标准，并允许逐步调整。

第二，不要鼓励城市资本下农村，要尽可能在现有农民中培育专业农户。

第三，除过一些特殊土地，如实体上不宜分割的鱼塘、集体企业用地等，一般的农业经营不宜鼓励搞 “股田制”，而应提倡租地制，且租期不宜太长，5-8年比较好。

第四，鼓励土地流转当事人之间自己直接交易，政府和村集体仅仅做服务工作为好。“反租倒包”还是不应提倡。这样做有利于发生纠纷时政府居中调解。

第五，对于一部分拟放弃农业进城生活工作的农户，村集体或其他土地管理机构应优先有偿收购其农地，收回后或留作社区公地，或以农地永久承包权的市场竞争性价格转给其他农户。

以上涉及几方面的关键问题，一些细节方面也应由政府文件或法规加以确定。政府还应制定农地流转的合同范本。

“城中村”改造能不能政府只出规划，把开发权交给村民?

从目前各地“城中村”改造的实践看，这项工作引起的纠纷或冲突有减少的迹象。这是一件好事。北京等地近期的“城中村”改造案例比较成功，其原因，一是补偿的价格村民满意。村民的议价权利在一定程度上得到了保障。二是政府的出价考虑了市场因素。

但这种方式也有潜在问题。一是政府介入的程度深，不利于发挥市场在城市土地资源配置中的作用;二是这种方式对政府干部的素质要求高，在全国不容易推广;三是政府出价有可能过高，既会给政府方面带来风险，又可能助长房价上涨。

千万不要以为减少了政府介入程度以后，农民做不了事情、政府规划目标不能实现。只要政府合理披露有关信息，确实把相关权利赋予农民，社会上一定会有商业服务组织按市场原则参与到农民的工作当中，并成功完成开发任务。

如果能按照这个思路做，可以基本消除现在各种与拆迁有关的群体性事件，政府会更加中立，更有利于做好城市建设工作。

土地法规体系如何构建?

中共十七届三中全会决议对未来农村土地管理改革提出了很好意见，但将其转变为法规似乎有相当困难。应本着解放思想、实事求是的原则对有关法规进行修订，甚至可以考虑调整立法思路。

现在的《土地管理法》有两个基本缺陷：一是庞杂，二是粗疏。很多问题想在这样一部法律中解决，结果行不通。例如，失地农民的社会保障问题当然很重要，但仅仅依靠《土地管理法》讲不清楚。其实，关键不是社保，而是交易的公正性。社保问题应在其他法规中讲。还有，现行法律中处罚条款很多，真正管用的不多。现实中对土地违法的处置更是高举轻打，没有威慑力。农业中土地使用权交易是一个非常大的问题，现行法律只是粗略地讲，难以操作。

可不可以调整土地立法思路，建立一个系统的关于土地规划、管理和使用的法规体系?我看不仅可以，还十分必要。可以考虑“土地基本法”的立法，然后再搞“土地规划法”、“土地使用权交易法”、居住法，并修改现有《物权法》、《农村土地承包法》、《城乡规划法》等其他法律中的涉地条款，形成土地立法体系。

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