上诉人(原审原告):时间房地产建设集团有限公司，住所地浙江省台州市椒江区赤山东路321号。
被上诉人(原审被告):玉环县国土资源局，住所地浙江省台州市玉环县珠港镇城关玉兴东路。
上诉人时间房地产建设集团有限公司与被上诉人玉环县国土资源局土地使用权出让合同纠纷一案，浙江省高级人民法院于2003年10月24日作出(2003)浙民一初字第1号民事判决，上诉人时间房地产建设集团有限公司对该判决不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2004年2月9日进行了开庭审理。上诉人时间房地产建设集团有限公司的委托代理人谢冠斌，被上诉人玉环县国土资源局的委托代理人吴勇敏、黄艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明:2002年11月7日，玉环县国土资源局(以下简称国土局)在《玉环报》上刊登了《玉环县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》(以下简称《挂牌出让公告》)，主要内容:经玉环县人民政府批准，国土局定于2002年11月21日8时到同年12月4日15时，在玉环县地产交易窗口挂牌出让下列一宗国有土地使用权:1.该地块位于玉环县珠港镇坎门鱼港花礁岩填海开发工程区域，开发编号为2002—005号，面积25.9434公顷，用途为混合住宅用地(商住混合)，土地使用年限为70年;容积率不大于1.5，绿化率不少于35%，日照间距为1:1.1以上，建筑密度在30%以下，在取得土地使用权之日起5年内完成建设;2.该地块挂牌起拍价为4300万元，成交地价在成交后付40%，余额在合同中约定付清;3.凡具有资金实力，并能在规定时间完成建设的中华人民共和国境内外的公司、企业和其他组织均可参加竞买;4.报名时间:2002年11月1日至同年11月20日J5时止;报名地点:玉环县地产交易窗口;报名需带资料:注册资本在1亿元(注册到位5000万元)以上的营业执照副本原件，加盖公章的法定代表人证明书;5.参加竞买者在报名时须交纳保证金2000万元;6.挂牌时间:2002年11月21日8时始至同年12月4日15时止;挂牌地点:玉环县地产交易窗口。《玉环县国土资源局国有土地使用权挂牌出让须知》(以下简称《挂牌出让须知》)第十三条载明:“挂牌期限届满，按照下列规定确定是否成交:(1)在挂牌期限内只有一个竞买人报价，且报价高于底价并符合其他条件的，挂牌成交;(2)在挂牌期限内有两个或两个以上的竞买人报价的，出价最高者为竞得人;报价相同的，先提交报价单者为竞得人，但报价低于底价者除外;(3)在挂牌期限内无应价者或竞买人的报价均低于底价或均不符合其他条件的，挂牌不成交;(4)在挂牌期限截止时仍有两个或两个以上的竞买人要求报价的，出让人可以决定实行现场竞价，也可另行确定时间实行拍卖竞价，出价最高者为竞得人”。2002年11月20日，国土局收到时间房地产建设集团有限公司(以下简称时间公司)的“挂牌出让竞买申请书”，该申请书载明:“经认真审阅贵局国有土地使用权挂牌出让文件，我们愿意遵守国有土地挂牌出让文件的要求和规定，决定申请参加贵局2002年11月21日至同年12月4日在玉环县地产交易所窗口进行的国有土地使用权挂牌出让竞买。”同日，时间公司依约汇入玉环县土地储备中心2000万元，国土局出具了浙江省行政事业单位往来收据一份，确认收到该笔款项。次日，时间公司向国土局提供了“挂牌出让竞买报价单”，报价为5000万元。
2001年12月14日，浙江渝汇置业有限公司(以下简称渝汇公司)与国土局签订《国有土地使用权出让草签合同》，该合同第四条、第七条约定:“本合同项下出让宗地的用途为《浙江省玉环县坎门湾风景区总体开发规划(草案)》一期投资的海景花园小区”;“本合同项下宗地的土地使用权出让金为每平方米人民币165元，总额为4400万元”。同年12月18日，渝汇公司汇入浙江省玉环县坎门渔港开发中心100万元，该中心确认收到该笔款项;2002年10月17日，渝汇公司汇入玉环县财政局1120万元;同日，渝汇公司又汇入玉环县财政局200万元;次日，渝汇公司汇入玉环县财政局300万元;同年11月14日，渝汇公司向国土局提供了《关于将应退土地转让金转为土地挂牌保证金的报告》，要求将上述款项直接转为挂牌竞买保证金;同年11月18日，国土局法定代表人王伍勇书面同意转为保证金;同年11月20日，渝汇公司汇入玉环县土地储备中心280万元，同日，国土局出具收到该笔款项的收据;同年11月22日，该款项进入玉环县土地储备中心帐户;同年11月21日，渝汇公司向国土局提供了“挂牌出让竞买报价单”，报价为5100万元。
2002年11月20日，国土局将“玉环海滨新城金港湾(即2002-005号海域开发宗地)挂牌出让底价为5700万元，计人民币伍仟柒佰万元整”的底价函保存在玉环县公证处。
2002年11月20日，浙江省国土资源厅接到举报称国土局在当日坎门渔港金海湾土地挂牌出让中有不规范、暗箱操作行为后，查明该宗土地正在上报审批而未获批准，要求国土局在未经依法批准前停止挂牌。同年11月22日，国土局分别向时间公司、渝汇公司发出了《关于对2002-005号海域开发宗地停止挂牌出让的通知》，该通知载明:“根据浙江省国土资源厅意见，玉环海滨新城金港湾，即开发编号为2002-005号海域开发宗地，未经省厅批准前，不得进行挂牌出让。故本局停止对2002-005号海域开发宗地的挂牌出让，若重新挂牌，另行公告。”同日，国土局将2000万元退还给时间公司。时间公司收到上述通知和款项后，于同年12月6日发给国土局《关于对2002-005号海域开发宗地停止挂牌出让通知的复函》，认为“贵局的发布公告及接受挂牌押金和我公司挂牌报价的行为是民事法律行为，对双方都具有法律约束力，贵局擅自停止挂牌的行为已违反了我国的有关法律规定，应属无效行为。我公司现要求贵局恢复挂牌，将该幅土地依法出让。若贵局一意孤行，我公司将依法要求贵局双倍返还挂牌押金，并赔偿相应的经济损失。请贵局在收到函后于五个工作日内给予答复，否则，我公司将依法对贵局提起诉讼。”
2003年1月9日，时间公司向浙江省高级人民法院提起诉讼称:2002年11月7日，国土局在《玉环报》上刊登出《挂牌出让公告》，载明经玉环县人民政府批准，国土局挂牌出让开发编号为2002—005号，面积25.9434公顷，用途为混合住宅用地，土地使用年限为70年的国有土地使用权。根据公告的要约，时间公司于2002年11月20日向国土局提交了注册资金为10089万元的营业执照副本，并交纳了挂牌押金2000万元。2002年11月21日，时间公司在国土局规定的挂牌地点玉环县地产交易窗口依法参加挂牌竞投活动，并于当日14时30分挂出了5000万元报价的竞买单。2002年11月22日，国土局以该开发宗地未经浙江省国土资源厅批准为由，通知时间公司对该开发宗地停止挂牌出让，拒绝与时间公司订立国有土地使用权出让合同。时间公司认为，根据国家法律规定:“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或挂牌方式出让”，而国土局作为唯一代表国家出让国有土地的部门，在未经有权部门批准发布挂牌公告后又取消挂牌，按照常理，是不可能的事情，国土局对此恶意毁约行为应承担全部的法律责任。时间公司已取得了本次挂牌的最高报价，是本次挂牌的竞得人。根据2001年11月11日台州市人民政府第74号令即《台州市国有土地使用权出让招标拍卖管理办法》(以下简称台州市政府令)第二十九条之规定，时间公司交纳的2000万元履约保证金，是时间公司、国土局约定的在签订国有土地使用权出让合同之前的立约定金，根据《中华人民共和国担保法》(以下简称担保法)第八十九条、第九十条之规定，国土局应双倍返还。根据《中华人民共和国民法通则》第四条、《中华人民共和国合同法》(以下简称合同法)第五条所规定的公平原则和国土资源部、监察部于2002年8月26日颁布的《关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》的精神，为了防止国有资产流失，国土局不得改变《挂牌出让公告》和《挂牌出让须知》中确定的报名主体的条件，应尽速补办相关手续，继续履行公告所确定的义务。故时间公司请求:1.判令国土局继续履行合同，将开发编号为2002—005号开发宗地出让给时间公司;2.判令国土局双倍返还时间公司所交的约定为定金性质的保证金计4000万元(已返还2000万元);3.由国土局承担案件受理费。
国土局答辩称:1.2002年11月7日的《挂牌出让公告》就法律性质而言，是向不特定的多数人所发出的要约邀请，并不是要约，因此，国土局在发出该公告后，根据浙江省国土资源厅的指令撤销该具有要约邀请性质的出让公告，不是毁约行为，更谈不上继续履行合同的问题;2.国土局停止对该开发宗地的挂牌出让，不是出于恶意，而是为了执行浙江省国土资源厅的指令和遵守程序的规定。2002年11月21日，国土局不只收到了时间公司的“挂牌出让竞买报价单”，还收到了渝汇公司的“挂牌出让竞买报价单”，且时间公司并不是本次挂牌的最高报价者。时间公司在报名后，当场向国土局索要挂牌材料，因当时在国土局办理事务的人较多，国土局工作人员无法分身，国土局要求时间公司在30分钟后再来领取材料，遭到了时间公司的无端怀疑，时间公司当即向浙江省国土资源厅举报，称国土局暗箱操作。鉴于此次挂牌竞买有人举报，加之未经批准就将土地挂牌出让违反了《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)的有关规定，故在浙江省国土资源厅的干预下，国土局向时间公司发出了停止挂牌的通知。可见，在此次停止挂牌出让的问题上，国土局不存在任何恶意;3.不论是国土局所发布的《挂牌出让公告》，还是国土局出具的行政事业单位往来款收据，均明确记载时间公司于2002年11月20日向国土局支付的2000万元只是保证金，并不是定金，时间公司将保证金说成是定金，缺乏法律依据。故请求驳回时间公司的诉讼请求。
时间公司不服一审判决，向本院提起上诉称:一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求撤销一审判决，依法支持时间公司起诉请求并判令国土局承担本案诉讼费用。主要事实和理由是:(一)一审判决基本事实认定错误。时间公司应为本次挂牌竞买唯一合法竞买人，国土局虚拟了案外人渝汇公司参与本次挂牌竞买的事实。本次挂牌交易不存在底价，国土局串通地方公证处出具了虚假底价证明。国土局在挂牌公告前已就涉案土地与渝汇公司签订出让合同，挂牌公告系为渝汇公司“量身定做”。(二)一审判决适用法律不当。1.一审判决混淆了挂牌出让法律关系与国有土地使用权出让法律关系。2.时间公司与国土局之间挂牌出让合同关系已经形成，国土局国有土地使用权挂牌出让行为应为有效。合同法第十五条第一款并没有排除挂牌公告作为要约的情形，本案挂牌公告明确表示将与出价最高者订立合同，符合合同法关于构成要约的全部要件。时间公司是唯一具备资格的竞买人，且其报价5000万元高于起拍价4300万元，在没有继续竞价的情况下，该报价是针对国土局要约的有效承诺。浙江省国土资源厅的电话通知属国土资源行政系统内部非规范行政行为，不影响双方当事人之间挂牌出让法律关系的效力。根据城市房地产管理法的规定，本案讼争宗地应由玉环县人民政府批准，国土局具体实施出让，因此，国土局是唯一有权组织讼争宗地实施出让的政府机构，符合有关土地使用权出让主体的法律规定。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(一)》第四条的规定，一审法院将浙江省人大常委会颁布的地方性法规作为法律依据确认国土局所实施的挂牌出让行为无效显属不当。3.在通过有效挂牌行为确定了交易对象和交易价格后，双方国有土地使用权出让合同已经成立，未经有关部门批准属效力待定。一审法院关于讼争宗地必须经有关部门批准才能挂牌出让以及双方国有土地使用权出让合同未成立的观点于法无据。4.时间公司在挂牌交易过程中向国土局缴纳的2000万元保证金在法律上应认定为立约定金，一审判决认为其不是定金，定性不当。依据台州市政府令第二十九条之规定，在台州市国有土地使用权出让活动中保证金的性质属于定金，这是台州市政府在此类活动中作为平等民事主体的公开、真实的意思表示，非一审法院所认定的是政府颁布行政规章的行为。根据担保法若干问题解释第一百一十八条之规定，时间公司缴纳的2000万元保证金在性质上属于定金，应当适用担保法关于定金罚则的相关规定。国土局要求时间公司缴纳该2000万元的目的是为防止时间公司在竞标成功后不按规定订立出让合同并支付相应价款，同时，根据《中华人民共和国招标投标法》第六十条之规定，如果中标人拒绝签订土地出让合同，该保证金是不予退还的，显然该笔保证金在本案中具有担保正式订立合同的立约定金性质，因此，国土局应当继续履行合同，否则，应承担双倍返还定金的责任。
国土局答辩称:一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。主要事实和理由是:1.时间公司不是本次挂牌出让唯一合法的竞买人，且同样符合竞买人条件的渝汇公司所提的报价明显高于时间公司报价。时间公司将政府有关部门提供的原始凭证、出具的证明说成“伪造”，没有依据。2.本次挂牌存在底价。《挂牌出让须知》第十三条和国土局存于玉环县公证处内的底价原件充分说明在挂牌前双方已明确了本次挂牌存在底价且底价不可能为事后虚构。3.依法律规定，挂牌公告为向不特定的人所发出的要约邀请，国土局不可能对时间公司未达底价的报价进行承诺，也不可能与时间公司签订确认书，故时间公司关于合同已成立的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不能成立。4.本次挂牌为国土局作为政府职能部门严格按照行政规章的规定进行国有土地使用权出让活动的举措，不存在时间公司所称的为渝汇公司“量身定做”的问题。国土局与渝汇公司草签出让合同是在国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》之前。5.时间公司所支付的2000万元保证金不能解释为带有担保性质的定金，不应双倍返还。挂牌公告只规定2000万元为履约保证金，双方之间没有对保证金作过定金性质的约定，也从未订立过任何专门的定金合同或定金条款。台州市政府令第二十九条因不具立法权限、内容性质迥然等原因不能作为处理本案的法律依据。6.本案事实不符合效力待定合同法定情形。国土局未经有权机关批准而将讼争土地挂牌出让，违反了土地管理法和合同法的规定，其挂牌行为应当认定无效。
本院二审查明，至二审庭审结束时止，玉环县珠港镇坎门鱼港花礁岩填海开发工程区域即开发编号为2002-005号的国有土地使用权出让仍未获浙江省人民政府批准。
二审期间，时间公司当庭提交一份新证据，即玉环县人民政府常务会议纪要([2003]4号)，以证明国土局在本案尚未了结的情况下，就准备将涉案土地继续以协议方式出让给渝汇公司，缺乏履行挂牌义务的起码诚意。国土局认为该份证据已过举证时限，不予发表质证意见。
本院二审查明的其他事实与一审法院查明的事实基本相同。
二审庭审结束后，时间公司递交书面申请，请求对渝汇公司的报价单和国土局的底价单的真实性进行重新鉴定，对渝汇公司是否实际交纳2000万元保证金等进行调查取证。
二审案件受理费360010元，由时间公司负担240010元，国土局负担120000元。
U582679646
