谁才是环境公益诉讼的合适原告？思维导图

感情愚钝

2023-03-10

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民事诉讼法动态

环境保护法修正案草案近日正在分组审议。王庆喜委员认为，这次把公益诉讼写进去了，非常好。而法学专家认为，对环境侵权公益诉讼，未来还有很长的路要走。即便是刚刚修改过的《民事诉讼法》第55条对公益诉讼有规定，但司法实践中，由于原告资格不明晰，让法院立案仍比较难。

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思维导图大纲

1、细节不完善司法实践中很难适用

FW：近日，人大常委会正在对环境保护法修正案草案进行分组审议，对于此次修改，您觉得哪方面亟须完善?

杜闻：最主要的是解决哪些主体有资格作为此类诉讼中的适格原告的问题。

虽然修改后的《民事诉讼法》第55条规定：“法律规定的机关和社会组织”有权提起该诉。但存在以下问题：第一，所谓“法律规定的”五个字到底只修饰限制“机关”，不修饰限制“社会组织”呢?还是说这五个字既限定“机关”，也限制“社会组织”?

2012年年底时，高民智(最高人民法院民事审判庭的集体笔名)撰文认为，该五个字仅仅修饰限制“机关”，而不限制修饰“社会组织”。笔者同意高民智的上述观点。

FW：您提到的这个规定了“民事公益诉讼制度”的第55条受到了社会和学界的广泛关注，那么您是如何评价这个被给予厚望的第55条?

杜闻：2012年8月底，全国人大对《民事诉讼法》内容进行了部分修改，增加一条，作为第55条。该条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”在此条中，占据突出地位的即为“环境侵权公益诉讼制度”。

立法对该类诉讼的增定说明，决策者对“保护环境，防止污染”具有自觉的认知。这一点值得肯定。然而，修改后的《民事诉讼法》中涉及“环境侵权诉讼制度”的内容却仅此一条，对其相关的具体制度和细节问题却付之阙如。

在相关细节极不完善的情况下，司法实践中将很难适用该项诉讼制度。因此，完善该项制度的细节内容就成为当前法律学界研究的重点。

2、人民检察院不宜成公益诉讼原告

FW：您刚才提到了需要完善细节问题，那么正在审议的环保法草案也对公益诉讼作了规定：环保公益诉讼只能是中华环保联合会以及在省、自治区和直辖市设立的环保联合会。事实上，中华环保联合会在今年1月1日新《民事诉讼法》实施之后提起的三起环保公益诉讼，至今都没有被法院受理。您觉得哪儿还有问题?

杜闻：《环境保护法》草案可以规定环保公益诉讼能够由中华环保联合会以及在省、自治区和直辖市设立的环保联合会提起。此外，法律也应允许我上面谈到过的那4种环保组织提起此类诉讼。

我认为，只要有关社会组织的起诉符合修改后的《民事诉讼法》第119条规定的“起诉要件”，起诉的社会组织能提出有关初步证据证明被告对涉案的社会公共利益造成损害或妨害的，人民法院理应受理。至于说有些法院并未受理此类起诉的问题，很可能涉及到我国民事司法体系之外的一些因素。

FW：那么，您认为我们的起诉主体应该是怎样的?

杜闻：从目前立法内容来看，只有两类主体有权成为此类诉讼的适格原告，即“法律规定的机关和有关组织”。从笔者收集到的研究资料来看，有关学者认为：相应的行政管理机关、人民检察院、社会团体、公民(自然人)都可以作为“环境侵权公益案件”中适格的原告。就此问题，我的基本看法如下：

作为相应的行政管理机关，不应具有提起该类诉讼的当事人适格。从其行政职权来看，当作为其管理对象的环境侵权事件发生时，有关行政管理机关应履行其行政职责，对侵害人进行处理和处罚。此时，如我们不追究该管理机关行政不作为，或者至少是行政作为不充分的法律责任，反而授权其提起“环境侵权公益诉讼”，则有放纵行政机关放弃自身法定职责的嫌疑。

最后，由于许多行政管理机关具有处理相应环境侵权事件的职责和权力，其必然在执法过程中制作和保存大量的相关材料和数据。将来可通过修法或制定司法解释的方式，允许此类诉讼的当事人获得这些资料和数据，作为诉讼证据使用。为充分保护原告方的利益，立法者还可以作出政策倾斜性的规定：当此类材料和数据对原告方有利时，其应具有“先定证明力”；而当此类材料和数据对被告方有利时，则只具有“优势证明力”。

FW：很多人认为人民检察院应该成为“环境侵权公益诉讼”的原告。您认为呢?

杜闻：关于这个问题，学界的争议很大，没有统一认识。我认为，人民检察院不应作为此类诉讼的适格原告。根据我国宪法的规定，人民检察院是法定的法律监督机关。检察院法律监督权中的一个重要组成部分即为“监督人民法院的日常民事审判工作”。申言之，“法律监督权”高于“司法审判权”。

如按一些学者的设计，授予检察院提起“环境侵权公益诉讼”的主体资格，则其固有“法律监督权”就会和其“民事公益诉权”发生冲突。如检察院作为适格原告提起“环境侵权民事诉讼”，则在法庭上，该检察院是“法律监督者”，还是“单纯的诉讼当事人”?在检察院作为民事原告之时，如何保证法官的“司法审判权”在法庭上具有最高的权威性?我认为，在此类“角色冲突”被合理化解之前，不宜赋予检察院提起此类诉讼的诉权。

3、社会团体应成为诉讼主体力量

FW：如果未来要想让环境公益诉讼起到应有的作用，具体来说，您认为哪些组织或机构应该成为合适的原告?

杜闻：就社会团体而言，我认为，他们今后应成为提起“环境侵权公益诉讼”的主体力量。这是中国社会结构重建在法律和司法事务方面的必然反映。当代中国的一个重要任务是重建“民间社会”，在相当程度上实现“民众的组织性自治和自我管理”，而政府公权力部门应逐步退出那些管不好又不好管的领域。

建议最高人民法院以组织试点的方式受理具备下列条件的、由“有关社会组织”提起的民事公益诉讼：(1)依法登记成立的非营利性环境保护组织或者消费者协会；(2)按照其章程长期实际专门从事环境保护或者消费者权益保护组织；(3)有专职环境保护、消费者权益保护专业技术人员和法律工作人员10人以上的；(4)提起的诉讼符合某个特定社会组织之设立宗旨、服务区域及业务范围的。对此，在修订我国《消费者权益保护法》和《环境保护法》时，应注意作出相关规定，为《民事诉讼法》的正当当事人识别提供较为明确的依据。

与此同时，人民法院不应受理下列诉讼：第一，单纯以诉讼为业的组织提起的民事公益诉讼；第二，我国《海洋环境保护法》第90条第2款对涉及侵害国家海洋权益的民事公益原告有明确的规定。因此，排除其他社会团体提起诉讼。

与“群体性的私益侵权诉讼”不同，《民事诉讼法》第55条规定的民事公益诉讼的诉讼标为“不可分之社会公共利益”，因此，就此类案件而言，在级别管辖方面应上提一级，由中级人民法院做一审法院。而在特殊地域管辖方面，则应套用现有的侵权案件的管辖规定。

4、慎重借鉴注重切实可行土办法

FW：但很多时候，规定是规定，现实是现实。您认为，要想让公益诉讼这个制度真正发挥效用，司法实践中还有哪些问题亟须完善或改革?

杜闻：这个问题很大，实际上是一个执法社会背景或法律文化改良的问题。在我国，不但是在“民事公益诉讼”领域，还是在其他的法律部门，最大的问题有两个：第一，搞“运动性的执法”，而非“常态性的执法”；第二，受费孝通先生所说“差序格局”之文化范式及其现代中国变体版本的影响，违法人员与执法人员之“亲疏远近”及“利害关系大小”对执法之效果大有影响。

英国法学家约翰·奥斯丁曾言：与其说法律是确定的，倒不如说法律是神圣的。西方式法律的精髓之一就是“信仰”。而中国人虽然迷信过很多东西，但却从来没有迷信过法。另外，执法与守法密切相关，为了充分执法，从最高领导到平民百姓，人人都在法律之下，人人都要守法。这才是法治(theRuleofLaw)的真意。那种“大家都须守法，但我和我的亲属朋友除外”的关键是违背现代法治精神的。

FW：尤其是近来，雾霾问题的日益严重，让人们对环境污染问题高度关注，结合国外相关的立法以及我国的实际情况，您认为我们的立法和司法方面还有哪些需要完善和改革?

杜闻：首先，应严格执行现有的法律法规。能做到这一点就很不容易了。其次，查清污染物的主要来源，然而以立法手段合理提高其使用利用的代价。这里面有一个“经济发展”及“环境保护”的悖论问题。我认为，在处理此类问题时，最好能以“含义较为模糊的少量条文”辅之以可以较快更新的典型判例及司法解释的方法来解决这一问题。这样做能够较好地兼顾法的确定性和灵活性问题。

再次，雾霾问题的严重化是一个非常复杂的问题，立法和司法只是其中的一部分内容，而非全部。此问题的较好解决需要全面性的总和治理机制，而不能只指望立法和司法。

关于研讨环境法律相关问题时，我有三个主张：其一，在不主张大改现有法律内容的前提下，针对个别漏洞进行细节性的学理阐述和制度设计；其二，在中国法律文化背景之下，慎重探讨外国具体制度比较法借鉴的可能性；第三，注意研究相关的、在司法实践中切实可行的“土办法”。