非诉行政执行案件的法律适用研究思维导图

感情愚钝

2023-03-08

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北碚区法院王爱华

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思维导图大纲

内容摘要：

《行政诉讼法》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”该条规定确立了我国行政强制执行制度的基本格局，即具体行政行为作出后除法律、法规特别授权，行政机关享有自行强制执行的权力外，对公民、法人或者其他组织拒不执行行政机关所作具体行政行为的情况，行政机关可以依法申请人民法院强制执行。司法实践中，人民法院受理、审查、执行行政机关具体行政行为的活动被称为非诉讼行政执行。除《行政诉讼法》第六十六条以上规定外，最高人民法院于2000年3月10日颁布实施的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)也对非诉讼行政执行问题作出了进一步解释，如对执行范围，申请执行时间和申请执行人的范围，财产保全、先予执行措施及非诉行政行为的审查等方面做了进一步的明确，但仍有一些问题需进一步研究。

关键词：

一、人民法院对非诉行政执行案件的受理

《若干解释》第八十六条规定：“行政机关根据行政诉讼法第六十六条的规定申请执行其具体行政行为，应当具备以下条件：(一)具体行政行为依法可以由人民法院执行;(二)具体行政行为已经生效并具有可执行内容;(三)申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织;(四)被申请人是该具体行政行为所确定的义务人;(五)被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务;(六)申请人在法定期限内提出申请;(七)被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。人民法院对符合条件的申请，应当立案受理，并通知申请人;对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。”根据本条规定，非诉行政执行必须同时具备以上七项条件，才是符合条件的申请。因此，正确理解以上七项条件的内涵和外延，是实践中正确执行非诉行政执行案件立案标准的关键。笔者以为，对以下几个问题应予注意。

1、人民法院受理非诉执行案件的范围

依法可以由人民法院执行的具体行政行为，主要是指依法可以对其提起行政诉讼，当事人在法定期限内既不提起诉讼又不履行，法律没有授予行政机关以强制执行权，或者法律虽然授予了行政机关强制执行权，同时又规定也可以申请人民法院强制执行的具体行政行为。法律、法规赋予行政机关以行政强制执行权，属于法律、法规的一种特别授权，除法律、法规另有规定外，这种权力具有排他性。行政机关是行使行政管理职权的国家机关，为了保证国家行政管理活动的有效进行，特别是对那些非及时采取行政强制执行措施不能或者难以达到行政管理效果、实现行政管理目的的领域，法律、法规赋予了某些行政机关以强制执行权。当行政管理相对一方当事人拒不履行具体行政行为所确定的义务时，作出具体行政行为的行政机关即可依法迳行采取行政强制执行措施，强制相对人履行义务或接收处罚，而无须申请人民法院强制执行。或者说，人民法院不具有对这种特定事项强制执行的主管权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院不应受理。

2、“具体行政行为已经生效并具有可执行内容”的含义。

对“已经生效”如何理解，是送达生效?复议期满生效?还是起诉期满生效?有的观点认为“已经生效”指“一是具体行政行为本身已经具备了发生法律效力的必要要件;二是具备对具体行政行为发生法律效力具有决定意义的其他要件;三是生效具体行政行为还应当包括行政主体资格合法、依法穷尽了行政程序，并已经依法送达当事人等”。也有观点认为，只要具体行政行为作出并送达后，即使申请复议和起诉期限未满，也可以立即申请人民法院执行，因为即使相对人复议或起诉了，也不停止对具体行政行为的执行。还有一些行政机关认为，具体行政行为作出并送达后，超过起诉期当事人未起诉即可申请人民法院执行，因为《若干解释》第八十八条规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。笔者认为：根据《行政诉讼法》第六十六条规定，对申请人民法院执行的具体行政行为“已经生效”，应当从程序上理解，凡是具体行政行为作出后，负有义务的一方当事人既不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行具体行政行为所确定的义务，行政机关申请人民法院强制执行的，才符合“已经生效”的法定条件。目前情况下，《行政复议法》规定当事人申请复议的期限为60天，《行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”某些行政法律、法规规定当事人可提起诉讼的期间为15日或30日。从以上规定可以看出，根据不同的法律规定在不同的具体案件中，起诉期、申请复议期的长短是不一致的，既有可能存在复议期比起诉期长;也有可能复议期比起诉期短;还有可能有法律、法规未规定复议期和起诉期等情况。在这些不同的情况下，如何确定具体行政行为“已经生效”，笔者认为应按照《行政诉讼法》第六十六条规定，除法律另有规定的情况外，一般情况下只能按最长一个期限界满后视为“已经生效”，作为可以申请执行的时间。

3、行政机关的强制执行与申请人民法院强制执行的关系

二、人民法院对非诉行政执行案件的审查

《解释》第九十三条规定：“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定;需要采取强制措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”该条明确了以下几方面内容：(1)非诉具体行政行为的合法性审查由行政审判庭负责;(2)必须由行政审判庭组成合议庭的方式进行审查;(3)是否准予强制执行都应当制作裁定书，作出书面裁定;(4)对非诉具体行政行为的合法性审查应当在受理后30日内完成。在实践中对该条例如何理解也存在不同认识。

1、裁定书和执行通知书的关系

根据《民事诉讼法》及最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》的有关规定，人民法院决定受理执行案件(含非诉行政执行)后，应当在3日内向被执行人发出执行通知书，而《若干解释》规定是否准予强制执行，应在案件受理后的30日内作出裁定。对准予强制执行裁定书与执行通知书哪个先下发。一种观点认为：人民法院受理行政机关的执行申请后，有30日的审查期限，可以先向被执行人发出执行通知书，被执行人对具体行政行为无异议，自觉履行，则不需作出强制执行的裁定，反之，接到人民法院的执行通知后，仍不履行的或提出异议的，合议庭再进行审查，认为符合执行条件的，作出准予强制执行的裁定;对于具体行政行为明显缺乏事实根据、法律依据及其他明显违法并损害被执行人合法权益的，则裁定不准予执行。其理由：一是行政庭受理行政机关的申请后，应在30日内组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，既要审查，就须通知执行的双方了解情况，单纯看行政机关的卷宗是审不清的，也容易作出错误裁定，执行与审查不能截然分开。二是根据《民事诉讼法》、最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》及《若干解释》的规定，执行通知应在裁定之前发出，若被执行人提出异议，也可以为案件的审查提供参考，避免作出错误裁定。另一种观点认为：在人民法院受理行政机关的执行申请后，不必先向被申请人发出执行通知书，而应组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，对符合合法性要求的具体行政行为，作出准予强制执行的裁定，同时向被执行人下发执行通知书，规定被执行人自觉履行期限，期限内没有履行的转入强制执行程序。对不符合条件的，作出不准予强制执行裁定，不再发执行通知书。主要理由是：第一，在司法审查之前向被执行人下发执行通知书是徒劳的，也是不符合《若干解释》第九十三条精神的。因为行政机关在申请人民法院强制执行之前，已作出具体行政行为，并告之被执行人履行期限，被执行人如果愿意自觉履行应该早就履行了，因此法院向被执行人下发执行通知书也很难使其自觉履行。第二，行政机关之所以申请人民法院强制执行，就是因为大多数行政机关不具备强制执行手段，法律、法规没有赋予他们强制执行权，其根本意义在于建立一种司法权和行政权的监督制约机制，人民法院不能放弃这一职权。执行通知书一经人民法院发出，即表明具体行政行为的合法性已经司法确认，因此在进行司法审查之前向被执行人下发执行通知书是不当的。

2、人民法院对非诉行政执行案件的审查程度

《若干解释》第九十五条规定：“被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不予执行：(一)明显缺乏事实根据的;(二)明显缺乏法律依据的;(三)其他明显违法并损害被执行人合法权益的。”

非诉行政执行中对具体行政行为合法性审查，与行政诉讼中的合法性审查是否应有区别?一种意见认为：非诉行政执行案件中，对具体行政行为的合法性审查标准，应当以《行政诉讼法》确定的诉讼审查标准为准，不能因为是非诉行政执行案件而降低对被申请执行的具体行政行为合法性的要求。两者的区别仅仅在于审查程序的繁简，审查实质无区别。其理由是：(1)非诉行政执行与行政诉讼相比较，非诉行政执行对公民、法人或者其他组织合法权益更易造成实质性的损失。从这个意义上讲，对非诉行政执行的具体行政行为合法性审查标准至少不能低于行政诉讼的合法性审查标准。(2)从《行政诉讼法》第六十六条确定非诉行政执行制度的初衷来看，之所以未把具体行政行为的强制执行权直接赋予作出具体行政行为的行政机关，就是要通过人民法院的审查，确保被执行的具体行政行为合法有效。如果降低合法性审查的标准，《行政诉讼法》确定非诉行政执行制度的初衷将无法完全实现。

另一种意见认为：非诉行政执行案件中，对具体行政行为的合法性审查，应当以“卷面审查”为标准。所谓“卷面审查”主要是指对被申请执行的具体行政行为仅进行形式审查，没有明显违法的，人民法院就应当裁定执行。对非诉行政执行具体行政行为的合法性审查，不仅在程序上要区别于行政诉讼中对被诉具体行政行为的合法性审查，在审查的程度上也应当有所不同。其理由：(1)人民法院对非诉行政执行的具体行政行为审查程序比较简单。无严格的程序作保障，对实体审查提出过高要求，其最终目的无法实现。(2)非诉行政执行的前提是当事人放弃了诉权。如果当事人放弃诉权后，人民法院仍然按照《行政诉讼法》规定的审查标准对被申请执行的具体行政行为进行审查，其实质等于又赋予了当事人诉权，有悖于《行政诉讼法》关于建立诉讼时效制度的本意。

笔者认为，根据《解释》第九十五条规定，我国非诉行政执行中对具体行政行为的审查程度，应当以“卷面审查”为主。目前对何为“明显”违法并无明确标准。“明显”是一个主观性的概念，法律水平较高的法官审查，可能容易发现具体行政行为中的违法情况;反之，一个水平较低的法官可能对“明显”的违法视而不见。为避免出现这种主观随意性过大的情况，应当对“明显”违法规定一个相对确定的评判标准。一般情况下，“明显”违法由合议庭法官共同一致意志确定;合议庭意见不一致时，则应当以《行政诉讼法》规定的审查具体行政行为是否合法的标准，作为审查非诉行政执行中的具体行政行为合法性的最终评判标准;即，合议庭出现两种以上分歧意见时，采取严格审查主义。在必要的时候也应与被申请执行人见面，了解他们对申请执行的具体行政行为的意见和拒不执行的理由，以全面审查被申请执行具体行政行为的合法性。

3、人民法院对非诉行政执行案件的审查形式

人民法院对被申请执行的具体行政行为的审查程序，是否应按照《行政诉讼法》规定的行政诉讼案件的审理程序进行，法律、法规均无相关规定。只是在《若干解释》第九十三条中规定人民法院对被申请执行的具体行政行为进行合法性审查，应当在受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后30日内进行。在审查的方式上，《若干解释》也未做明确规定。我们可以认为《若干解释》是给各级人民法院对被申请执行的具体行政行为的审查方式留下了巨大的自由裁量空间。人民法院既可以采取书面审查的方式，也可以采取其他方式，比如，进行必要的调查、征询被执行人不起诉又不履行的缘由、召开听证会等。不能认为对非诉行政执行案件的审查形式仅仅限定在书面审查上，而不准许采取其他方式审查、核实被申请执行的具体行政行为合法性。人民法院应根据每件案件的实际情况决定采取何种审查方式。

4、对《非诉行政执行裁定书》能否提起复议或上诉？

在《若干解释》公布以前，对审查后是否予以执行，是否发法律文书，各地法院做法不一，准予或不准予执行的法律文书不很统一：有的是以通知的形式作出;有的是以裁定的形式作出;还有个别的以函件或口头方式处理。在《若干解释》公布并实施后，对行政机关的申请，人民法院均应做出是否准许执行的裁定。但当事人对这种裁定不服应如何处理，《行诉讼法》和《若干解释》中均无规定，如人民法院在发出《非诉行政执行裁定书》后，发现裁定书确有不当，应如何处置，如不能正确解决将不利于相对人的权利救济。人们出于保护相对人权益的良好愿望，为行政执行加上“合法性”的安全阀，架构起了由行政机关申请人民法院强制执行的机制。法院如果对行政机关的申请不加审查或只将审查做为一种形式而对行政行为予以支持(现实中大多数申请执行案件得到法院支持并付诸于执行)，则相对人很难获得相应的救济。并将对行政行为相对人的合法权利造成更大的侵害，因为行政行为经法院程序后已经不再是原来的行政行为，而是一种司法行为，对其不服，第一，不能再请求行政复议;这种司法审查行为不是行政诉讼，一般不进行口头辩论，相对人和相关人的权益往往容易被忽略;第二，亦不能提起上诉。虽然有惟一的申诉途径，但现实中基本上难以达到“救济”的水准。所以笔者认为对行政机关申请执行的非诉行政执行案件，人民法院进行审查后，所作《非诉行政执行裁定书》应赋予当事人申请复议的权利。当然，为了考虑到行政管理活动的特殊性，可适当确定申请复议的期限。

5、关于非诉行政执行的法律后果

申请人向人民法院提出强制执行生效具体行政行为之后，可能出现以下几种结果：

(1)经审查，被申请执行的具体行政行为合法，人民法院裁定准予强制执行。在这种情况下，具体行政行为得到了司法权的认可，并以司法强制力使得具体行政行为所确定的权利义务最终得到实现，被申请执行的具体行政行为完成其历史使命，宣告终结。

(2)经审查，被申请执行的具体行政行为违法，人民法院裁定不准予强制执行。在这种情况下，具体行政行为经人民法院的审查之后，被司法权所否定。否定的直接结果是被申请执行的具体行政行为所确定的权利义务无法以司法强制的方式实现。这里就产生了两个问题：

一是非诉行政执行案件不准予强制执行的裁定，在裁定不予强制执行时，是否能够同时确认被申请执行的具体行政行为违法﹖或者直接宣布予以撤销﹖如果能，以裁定方式裁决当事人的实体权利，是否有悖于诉讼法所确定的裁定仅适用于解决程序问题基本法则;如果不能，不予强制执行的裁定并不必然地意味着对被申请执行的具体行政行为合法性的否定，就会出现一方面人民法院对被申请执行的具体行政行为不予强制执行，该具体行政行为所确定的权利义务无法实现，另一方面，这一具体行政行为仍然具有法律效力，合法存在。因此，笔者主张，鉴于该程序的特殊性，在非诉行政执行案件中，应当在该裁定的说理部分，阐明作出裁定的法定理由。依法确定被申请执行的具体行政行为合法与否，并以此作为准予或者不准予强制执行的理由。

另一个问题是，被申请执行的具体行政行为经法院依法裁定不准予强制执行后，该裁定对作出具体行政行为的行政机关产生那些拘束力﹖该不予强制执行裁定一经送达，有自行强制执行权的行政机关是否可以转而自行强制执行﹖无自行强制执行权的行政机关是否可以针对同一事实另行再作一个处理决定，甚至另一个决定的处理结果比申请执行的具体行政行为更重﹖

笔者认为，人民法院的裁定具有司法权的性质。司法权优于行政权，这是世界公认的规则。尽管这种观念在我国还未被完全接受，但是，行政诉讼法律制度的确立，实质已经认可了这一规则。因此，人民法院的不准予强制执行裁定已经彻底地否定了被申请强制执行的具体行政行为的法律效力。既然具体行政行为已经失去法律效力，当然也就失去了执行力。有自行强制执行权的行政机关强制执行一个违法失效的具体行政行为，显属行政违法。

被申请执行的具体行政行为经裁定不准予强制执行后，作出具体行政行为的行政机关认为法院裁定错误，该行政机关即针对同一事实自行再作一个行政处理决定，要求相对人履行。这种做法是否合法应当分别情况而论。如果人民法院不准予强制执行的裁定，是基于被申请强制执行的具体行政行为程序违法、主要事实不清，证据不足、或者超越职权确认违法的，而行政管理相对人又确实存在某种依法应当由行政机关作出处理决定的事实的，应当准许行政机关在纠正违法之后依法再作一个新的具体行政行为，对这个新的具体行政行为不服，准许相对人复议、提起行政诉讼，相对人既不履行又不起诉的，行政机关可以就这个新的具体行政行为再次申请法院强制执行;如果人民法院不予强制执行的裁定是基于行政机关具体行政行为完全违法，行政机关根本无须对相对人作出具体行政行为，或者行政机关企图具以作出具体行政行为的事实根本无法查清，行政机关不得再就同一事实另行再作一个新的具体行政行为。之所以如此，是因为非诉行政执行裁定仅仅是防止和纠正违法行政行为的一种手段，如果有新的事实或者行政机关纠正错误之后，剥夺行政机关对已处理但原具体行政行为已被确认违法的事件作出新的处理，将不利于行政机关实现有效的管理。

6、审查和执行期限问题

《若干解释》九十三条规定了：“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定;需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”那么行政审判庭在30日内组成合议庭对合法的具体行政行为作出准予或不准予强制执行的裁定后，裁定书何时送达，双方当事人，是否两类裁定书都要送达双方当事人，以及准予执行裁定书送达双方当事人后，被申请人拒绝履行或无履行能力，行政庭是否均要移送执行机构执行，能否裁定中止执行。人民法院负责强制执行非诉行政行为的执行机构在什么时限内执行完毕;《行政诉讼法》和《若干解释》无明确规定，各地法院在执行中的做法也不一致，一些法院是由行政审判庭在做出准予执行的裁定后，在将裁定书送达被申请人，并要求被申请人在一定时限内自觉履行，如被申请人不按规定时限自觉履行时，直接强制执行。另一种作法是行政庭只做审查工作，在裁定书送达后当事人不履行时即移送执行机构强制执行，在以上工作中对非诉执行的审查一般是掌握在30日内，但对移送执行以后的执行期限各地作法不一，有的是由法院自行决定，有的是按照《民事诉讼法》规定的执行期限另行计算。

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