实际上,2004年底,安徽省作为全国三个试点地之一,已经建起了征地补偿安置争议裁决制度。而另外两地——湖南和重庆则更早,2001年就开始“试水”。
截至目前,安徽省国土资源厅一共收到征地补偿争议裁决申请102件,受理37件,接待群众200多批次,提高征地补偿款3800万元左右。湖南省国土资源厅也承办了裁决案件52起,只有3起裁决案件的申请人由于不服裁决决定向省政府法制办申请复议。
目前,三省的征地补偿争议裁决,都由国土资源部门承担。而征地补偿标准的确定,也与国土资源部门相关。根据土地管理法实施条例的规定,征地补偿、安置方案是市、县国土资源部门根据经批准的征地方案拟订,并报经市、县人民政府批准后实施。由国土资源部门来裁决征地补偿争议,不免给人既当“运动员”、又当“裁判员”的感觉。
湖南省国土资源厅法规处相关工作人员龙舟告诉记者:在裁决制度草创之初,湖南省曾提出由省政府法制办承担裁决工作,但最终还是由国土部门负责。争议双方不服裁决时,还要到省政府法制办申请复议,相当于由同一级政府裁决了两次,无形之中把国土部门推到尴尬的境地。龙舟说:“争议裁决最好由相对中立的机构承担。”
安徽的裁决任务,最初也由省政府法制办承担,但征地矛盾大,而且没有具体的办理程序和裁决标准,处理起来比较困难,无法及时裁决。最后,工作仍然落到了国土资源厅身上。
安徽省国土资源厅有关人士则建议由国家对裁决的机关、效力等问题进行规范和调整,如规定各级政府为征地补偿争议裁决机关,各级国土资源部门为具体的办理部门;明确裁决书一经作出即产生效力,不能对其提起行政复议。
湖南兰溪米业新城的建设征地,涉及兰溪镇白家段村牛车湖等4个村民小组117户375人。兰溪镇政府确定补偿标准为每亩1万元包干到户,但村民认为补偿过低,协商不成后,向湖南省政府提出了裁决申请。湖南省国土资源厅先后5次发函或派人前往协调解决,但没能成功,2005年1月21日,省政府作出裁决,撤消了兰溪镇政府的征地补偿标准。
虽然大部分的裁决是围绕补偿标准进行,但实际上,农民反映的情况,还包括批次征地补偿费标准,具体地块和个人应得的土地补偿费数额、补偿费发放不到位、同地不同价等各种问题。安徽省国土资源厅政策法规处黄发儒处长介绍,如果将这类因征地补偿而发生的争议全部纳入裁决的范围,在目前这种体制下无法及时有效解决。
对“裁决标准”也有争议。在安徽,就有“新标准”和“旧标准”的差别。新修订的土地管理法与原土地管理法,对征地补偿标准的规定不一致,有8件案件,批准用地时间在1999年1月1日前,而实施征地时间在1999年1月1日后,甚至2001年以后,征地时还按原标准给予补偿,被征地农民普遍不能接受。
另一方面,新法实施以后,各地制定的征地拆迁补偿标准没有及时修改,征地仍按旧的标准进行补偿,此类案件也占有相当数量。另外在征收土地方案中,有的没有具体区分被征土地地类的补偿标准,有的征地补偿费发放很笼统,没有区分土地补偿费、安置补助费的具体数额,征地补偿分类不规范。
黄发儒感叹:“裁决,标准是关键。没有标准,怎么裁?”
“协调”是“裁决”的“前奏曲”。安徽省规定对征地补偿有争议,市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案公告之日起30天内,可向市、县人民政府申请协调;协调达不成协议的,再向省人民政府申请裁决。
裁决前,裁决机关还先行组织协调,达成一致意见,形成协调会议纪要或者协调协议书的,不再裁决,协调不成的,再行裁决。
裁决后,在湖南,目前只有三种处理方式:维持、撤消和部分撤消。这显然过于简单。
这种简单的裁决形式带来了两个后果:一是效力不大,原来的补偿标准被撤消后,征地的地方政府重新制定的补偿标准,只是对原标准作些微调,仍符合法定的标准,不能平息村民的不满,致使村民再次申请裁决。二是没有退出机制,一些案件超出国土部门裁决范围,或裁决事实、法律依据不足,让裁决机关进退两难。为此,湖南省国土资源厅在去年增加了“变更”和“不予支持裁决申请”等裁决形式。
即使是做出了裁决办法,效力也有限。“毕竟效力等级不高,重视程度和贯彻力度也远远不够。”黄发儒无奈地说,“同时,法律也没有规定市、县政府不进行协调和不进行答复应当承担的责任,而且对裁决的效力、裁决执行以及能否提起诉讼等未做规定。”