拆迁法律问题研究思维导图

凉笙微凉

2023-03-07

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内容提要：近年来，由城市房屋拆迁法律问题引发的矛盾和纠纷屡见报端。前几个月，重庆“史上最牛钉子户”事件更是震动全国，也暴露出房屋拆迁现行相关法律在实务中存在着很多缺陷。本文以房屋拆迁中遇到到现实问题为切入点，结合中国新颁布的《中华人民共和国物权法》和笔者房屋拆迁方面的实务经验，试就房屋拆迁法律的体系和机制的完善做一些相关的探讨。一、房屋拆迁法律的概况一个网络上盛传的重庆“史上最牛钉子户”案例震动了全国，其中暴露出的房屋拆迁法律问题“让全世界看了两个笑话” [1]，甚至被称为“对中国新颁布的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）的重大考验”[2]。引发社会各界对房屋拆迁法律问题的重视和思考。现行房屋拆迁法律规范主要是由《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《中华人民共和国土地管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》（2001年）和一些相关的行政法规、地方性法规构成。《城市房屋拆迁管理条例》由于规定了一些明显不利于被拆迁人的条款而受到质疑。比如说，在尚未征求被拆迁人意见的情况下，行政机关即可向拆迁人发放拆迁许可证；拆迁人只要获得拆迁许可，拆迁双方就负有签约义务，不管被拆迁人是否情愿；假如被拆迁人寻求获得较高补偿，而拆迁人不答应，即可请求行政部门强制裁决；一旦作出裁决，若被拆迁人拒绝执行，拆迁人即可申请行政或法院强制执行等。[3] 关于房屋拆迁的征收问题，《宪法》第十条第三款仅规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”2007年10月1日将实施的《物权法》对房屋拆迁的法律性质作出了比较明确的界定。（《物权法》在第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”）但《物权法》也仅仅是补充了一些原则性规定，具体实施还必须修改与制定相关的法律、行政法规，并结合相应的法律、行政法规一起适用。二、房屋拆迁法律的法律性质分析根据《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”即我国实行土地的社会主义公有制，土地归国家所有或者集体所有，个人仅拥有土地使用权和房屋的所有权。而根据上述《物权法》规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”土地按照法定的权限和程序进行征收后，就可以根据《城市房屋拆迁管理条例》将征收的对象交给取得房屋拆迁许可证的拆迁人进行拆迁和建设。根据以上法规进行法律性质分析，在房屋拆迁法律中，征收对象的归属经过了两次变更：（1）征收。国家为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。“征收决定送达被征收人时即发生法律效力，被征收的集体土地或者单位、个人的房屋、其他不动产的所有权自征收决定送达时转移给国家”[4]；（2）拆迁公告。根据《城市房屋拆迁管理条例》规定，拆迁房屋单位向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门申请领取房屋拆迁许可证，房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证的同时，应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，以房屋拆迁公告的形式予以公布。在公告的同时被征收的土地使用权和房屋及其他不动产的所有权由国家转移至拆迁人（即领取拆迁许可证的拆迁房屋单位）。而在实践中，国家的征收主体的具体履行单位在法律中并没有写明，而征收的行为事实上也是通过拆迁公告体现，而且土地的使用权由个人通过征收转化为国家这一法律行为并没有相对应的法律程序，即：在房屋拆迁法律程序中，国家把征用的程序也转嫁为拆迁人与被拆迁人之间的商议和处理。三、房屋拆迁法律的现行法律问题 1、房屋拆迁法律程序的缺陷。在以上“房屋拆迁法律的法律性质分析”部分中已经详细指出，国家把征收的程序也转嫁为拆迁人与被拆迁人之间的商议和处理。这一缺陷正是导致房屋拆迁工作面临很多问题的重要原因。如对房屋拆迁法律并不熟知的被拆迁户仅仅看到拆迁公告，而缺乏相关政府的实质介入，很难理解其土地使用权和房屋及其其他不动产的所有权经过了两次变更，并已转移至拆迁人，只要拆迁人做出合理补偿就可以实施拆迁行为。因为“征收是一种行使公权力的行为，具有强制性，被征收人必须服从。”[5]虽然实践中一些街道办事处代表政府涉入拆迁人与被拆迁人之间的商议和处理，但由于街道办事处对房屋拆迁法律了解并不深入，起的也只是帮助协调作用，完全无法起到代表政府处理征收对象的归属经过两次变更的说明过渡作用。特别指出的是，不少被拆迁人甚至学者并不了解有关征收的法律制度，甚至认为拆迁是拆迁人与被拆迁人双方平等协商的民事行为，与政府无关，而只要是自己产权的房屋，不想拆迁就可以不必拆迁。这种对房屋拆迁法律的错误理解屡屡使拆迁工作陷入僵局。[6] 2、未界定公共利益。公益性拆迁和商业性拆迁具有本质的不同，其补偿标准也必然有所区别。但《宪法》和《物权法》仅规定，土地征收的目的应该是为了公共利益的需要，而未对公共利益做出具体的界定。重庆“史上最牛钉子户”案例中被拆迁户就提出了对拆迁行为属于商业拆迁而非公共利益的质疑。从世界各国的立法来看，各国的立法也大都规定征收或征用财产，必须是为了公共利益。如日本的《土地征用法》第二条：“在为公共利益事业之用需要土地的场合，将其土地供该事业之用在土地利用上为正确而合理时，可依本法的规定，予以征用或使用。”韩国的《土地征用法》第一条：“规定关于公益事业所需之土地的征用和使用事项，以期提高公共福利和同私有财产权的协调，从而对合理使用、开发国土和发展产业作出贡献，特制定本法。”《法国民法典》第545条：“任何人不得被强制转让其所有权，但因公用并在事前受公正补偿时，不在此限。”《德国基本法》第14条第三款规定：“剥夺所有权只有为公共福利的目的才能被允许。”但至于什么是公共利益，各国规定的范围却大相径庭。如日本东京成田机场和被拆迁户发生纠纷致使国际机场1号跑道拖延十几年，2号跑道无法修到规定长度屡发起降险情，3号跑道至今还停留在图纸上不能动工，却没有以公共利益为名动用《土地征用法》。[7]在我国，很多拆迁行为（包括一些明显的商业拆迁）都挂着公共利益的幌子，使公共利益制度流为拆迁人的工具，这是土地征收制度存在的重大缺陷。

3、裁决部门缺乏统一，权力过于集中。《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第三条规定：“市、县人民政府城市房屋拆迁管理部门负责本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决工作。”在各地具体实施中，具体裁决部门缺乏统一（以福建地区为例，从《闽建法[2006]85号关于印发〈福建省城市房屋拆迁纠纷裁决办法〉的通知》可以看出，福州、泉州、漳州、龙岩由房管局裁决，莆田、南平、三明、宁德由建设局裁决，厦门由国土资源与房管局裁决），这不仅不利于地区间的协调，也给建设部门的管理和监督造成了不必要的混乱，这种拆迁裁决部门各地不一的现状是现有拆迁裁决制度的不足，不利于拆迁裁决工作的顺利进行。另外，《城市房屋拆迁管理条例》中规定发放房屋拆迁许可证的为“市、县人民政府房屋拆迁管理部门”，与《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》中规定的裁决部门完全一致。房屋拆迁管理部门是实施行政管理、协调、服务的部门，拆迁许可证由其发放，裁决权也由其掌管，权力未免过于集中。从制约机制来讲，难以保证其裁决的公平。由发放房屋拆迁许可证的房屋拆迁管理部门来裁决难以做到不具有裁决倾向性。 4、发生纠纷时救济的不足。根据《法复[1996]12号最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》：“一、公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。二、拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”根据《法释[2005]9号最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》的规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。”即事实上，发生纠纷未达成协议时只能申请裁决，对裁决内容不服的提起行政诉讼，而无法通过民事诉讼解决纠纷。然而，现行《行政诉讼法》只允许对于政府的具体行政行为提起诉讼。如果政府规定的征收补偿标准不合理，因为征收补偿标准属于抽象行政行为，“现在的法律上还没有现实的救济渠道。”[8] 5、其他问题。此外房屋拆迁法律的规定还不能回避一些特殊的现实问题。一、一些低收入特殊困难户的问题。有些低收入的特殊困难户根本无法支付回迁补差价或者异地安置补差价，而且由于被迁拆的房屋面积小，如果货币补偿更无法解决其安置问题。无法实现《物权法》中规定的要“保障被征收人的居住条件”；二、具体分配的意见分歧。由于房屋拆迁在实践中主要通过协商一致解决，各被拆迁人之间的意见分歧和分配不均等问题就有可能使拆迁工作陷入僵局。即使拆迁人提出的拆迁条件公正、合理，被拆迁人也往往因为与其他被拆迁人的意见分歧或者对分配的疑义而拒绝拆迁。四、房屋拆迁法律的完善建议针对上述提到的一些现行法律问题，笔者提出一些解决的完善建议： 1、针对房屋拆迁法律程序的缺陷，通过制定《土地征收法》，完善房屋拆迁法律程序，提高政府的参与作用来解决。如前述，将征用的程序也转嫁为拆迁人与被拆迁人之间的商议和处理正是导致房屋拆迁工作面临很多问题的重要原因，容易造成对房屋拆迁法律的错误理解，使被拆迁人对国家征收的行为产生误解，从而使拆迁工作陷入僵局。在《土地征收法》中将征收程序实质化，政府在拆迁公告之前，应发出土地征收公告，并由房屋拆迁管理部门履行相关的征收程序。通过这种具体的程序，有利于消除误解，使政府征收和商业拆迁划清界限，从而促进房屋拆迁工作的顺利进行。 2、界定公共利益，区分公益性拆迁和商业拆迁。由于区分不明，实践中“因基于公共利益的补偿标准低，商业征收的补偿标准高，导致许多商业征收借公共利益的幌子，谋求高额商业利润，损害群众利益。”[9]可以考虑通过立法的方式来界定公共利益的概念，如有法学专家提出 “下列情形之一的属于本法所称公共利益：（一）救济贫困；（二）救助灾民；（三）扶助残疾人；（四）发展教育、科技、文化、艺术、体育事业；（五）发展医疗卫生事业；（六）发展环境保护事业；（七）战争状态或紧急状态下，国家利益的需要；（八）发展其他不以商业利益为目的的社会公益事业。”[10] 此外，在现实生活中，具有公益目的但又属于商业拆迁的情况则复杂得多。如旧城区改造（包括危房改造）的拆迁，既具有公共利益目的，又属于商业拆迁。旧城区改造（包括危房改造）改造使整个社会环境和人们的居住环境得到改善，这是它的公共利益表现所在，但往往是某个发展商以营利为目的，申请该地块的拆迁，然后盖商品房或商业大楼，按市场价销售，这又完全属于商业行为。政府也完全鼓励用社会力量来达到旧城区的改造，并给予税收等方面的优惠政策。对这一特殊情况，应当特殊对待。考虑上述情况，对旧城区改造的拆迁，可以参照公益拆迁执行，但与公益拆迁相比，在补偿标准上可以在一定幅度内略为提高。 3、确定统一的裁决机构。可以借鉴香港的作法，“香港成立了一个土地审裁处，专门处理房地产有关法律纠纷。其中一项规定就是在政府收回土地或某些土地因公私土地发展而致减值时，裁定政府和有关人士给予受影响人士的赔偿款。”[11]因国情不同，国内未必也要成立一个独立部门，但可以采取两种方案：一、在市、县人民政府内成立一个专门处理房地产纠纷的机构；二、在现有的市政府机构中选定一个兼负拆迁纠纷裁决职能的机构，该机构必须相对比较独立，与拆迁人和被拆迁人没有利害关系。实行统一的机构进行裁决，可以较好地保证裁决公正性和提高裁决质量。“房屋拆迁行政管理部门仍应保留行政调解权而不应具有民事裁决权。如果拆迁当事人发生纠纷，双方可以在一定期限内向房屋拆迁行政管理部门申请调解，在房屋拆迁行政管理部门主持调解下，若调解成功，由拆迁双方当事人达成房屋拆迁补偿安置协议，而不是由房屋拆迁行政管理部门作出裁决。如果调解不成功，双方当事人必须在一定的期限内向市统一裁决机构申请裁决。行政调解不是必经程序，当事人双方可以选择行政调解，也可以不选择行政调解，而直接向市统一的裁决机构申请裁决。”[12]

4、虽然一些地方在现有房屋拆迁法律中，补充添加了听证程序（如《福建省城市房屋拆迁纠纷裁决办法》第十四条第二款规定：“经协调达不成协议的户数较多或比例较高的，应当按规定举行受理裁决前听证。裁决机关可以在听证后再次组织协调。”）作为发生纠纷时的一种救济，但由于听证的主持者和裁决部门以及拆迁许可证发证部门完全一致，没有制约，难以保证在纠纷中所持态度的公平。2007年6月9日在涉及5473户居民的《酒仙桥危改工作补充意见》首次尝试“全民公投”，被拆迁人以“全民公投”的形式向拆迁人和政府提出一些北京酒仙桥危改中存在的纠纷和问题。[13]这种方式尚属首创，由于可充分体现各方面利益，比听证程序更为有效，为救济方式提供了一个新思路。比如可以由拆迁人对征收补偿标准做出说明，然后规定在拆迁前应该通过民主投票形式对征收补偿标准等问题进行表决。 5、其他问题解决的思路。一、对于低收入特殊困难户的问题，仅靠拆迁人是不现实的，建议与完善中的社会保障制度（如廉租房制度）相联系，对于根本无法支付回迁补差价或者异地安置补差价者或者由于被迁拆的房屋面积小，如果货币补偿更无法解决的，由政府提供低息、免息贷款按揭或减免税费，或者由政府提供廉租房并取得拆迁补偿款来解决；二、具体分配的意见分歧也可以参考通过上述第4点中提到的《酒仙桥危改工作补充意见》里采用的民主投票的方式，然后以大多数通过的原则来解决。