《南方周末》第一千零五十八期(2004年5月20日)头版——《拆迁农民"脱富致贫"四川14人大常委拍案而起》揭示了四川峨眉山是峨山镇万坎村农民因拆迁而生活处境悲惨，读后使人瞠目。各地因拆迁而损害农民利益的事件时有发生，究其原因，主要存在以下几个方面：
首先，"公共利益"失之过宽。《土地管理法》第二条规定：国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。而该法第四十三条规定："任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有土地......依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。"仔细推敲可以发现：集体所有的土地被国家以"公共利益"之名征用后，可以为单位或者个人建设使用。而何种建设可以申请使用国家征用的农村集体所有的土地，并没有做出规定，导致了公共利益的外延极为膨胀。在现实生活中，一些地方政府出面征用土地建立开发区以招商引资，迫使农民拆迁，这直接导致了土地征用权的滥用。
有人指出公共利益的层级性理论：按建设项目本身计划审批的效力分类,可将拆迁的"公共利益"分为三个层级: 高层级的公共利益、中层级的公共利益和低层级的公共利益。其中高层级和中层级的公共利益是直接的，而低层级的公共利益是间接的。[5]
考察国外的做法，法律普遍规定：国家征用土地必须出于公共利益目的，而公共利益又明确限定为：国防、政府设施以及直接的公用事业，如教育、交通、环保等项目。[6]笔者认为，"公共利益"本身就是一个不确定的概念，想要明确公共利益的内涵和外延是极其困难的，而可行的做法是：规定哪一主体有权对"是不是公共利益"进行界定。并应当对界定"是不是公共利益"的程序加以规定。出于保护公民的财产权考虑，不宜对公共利益解释得过宽。上述公共利益层级性理论，试图解决滥用公共利益的问题。遗憾的是，现实生活纷繁复杂，如此划分不可能网罗所有现象，然后再对各种现象进行层级归类。而且，高、中、低层级公共利益的界限难以明确。还应当指出的是，公共利益是个整体的概念，无所谓高、中、低之分。因此这种划分本身就缺乏科学根据，不可能从根本上解决问题。
其次，补偿安置方面存在问题，有待完善。各地集体土地房屋拆迁管理办法或规定虽然都有关于拆迁补偿和安置问题的规定，但是对各项补助费用(如搬迁补助费、过渡期内的临时安置补助费等)的数额仅指明 "由政府规定"。实践中，政府往往担当双重角色：既是标准的制定者，又是标准的执行者。能否做到客观公正，令人质疑。文章曾提到的四川峨眉山市峨山镇万坎村拆迁农民的境况，"这些农民的房子被拆除后，镇政府只发给拆迁户每人180元‘过渡费'(每人每天1元，只发半年)，要拆迁户自行解决住处。因而许多村民只好在废墟上搭起了窝棚。"而拆迁前的万坎村本是远近闻名的"小康村"，村民大多修起了一楼一底或一楼两底的楼房。[7]拆迁前后，当地农民的生活状况形成了强烈的对比。要保障农民的合法权益，就必须对当前农民房屋拆迁中的补偿安置做出调整。笔者建议国家制定法律或者行政法规，统一规定对农民房屋补偿的最低标准，各地方可根据本地经济发展水平，结合本地实际，在最低标准之上确定具体的补偿数额，确保农民不会因为拆迁而使生活水平下降。同时，对过渡期内农民的安置问题做出更具体的规定，确保拆迁人在具备安置条件的情况下才能开始拆迁。
再次，对强制拆迁缺少规范。强制拆迁不等于胡乱拆迁、野蛮拆迁。参照《城市房屋拆迁管理条例》有关强制拆迁的规定，"被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。"[8]《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第十二条第二款规定："裁决规定的搬迁期限届满被拆迁人拒绝搬迁的，属于征地拆迁宅基地上房屋的，由区、县国土房管局申请人民法院强制执行;属于占地拆迁房屋的，由当事人依法向人民法院提起民事诉讼。"两者均指出强制拆迁应符合下列条件：在拆迁人与被拆迁人达不成补偿安置协议的情况下，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门(或国土房管局)或人民政府进行裁决，而在裁决规定的搬迁期限届满时被拆迁人仍未搬迁的。而在现实生活中，强制拆迁往往演化成赤裸裸的野蛮拆迁。《宪法》第四次修正案在第二章"公民的基本权利和义务"第一条中增加一款："国家尊重和保障人权。"将"国家尊重和保障人权"写入宪法，为党、政府和全国人民进一步贯彻落实尊重和保障人权这一重大方针提供了宪法保障。然而，有关部门在强制拆迁过程中，却漠视对人权的保护。值得欣慰的是，强制拆迁中暴露出的问题已经引起了有关部门的高度重视，规范强制拆迁的举措纷纷上台。如北京市制定了强制拆迁的新规定，明确强制拆迁要经过八个程序。[9]从程序上对强制拆迁加以规范，有助于约束强制拆迁行为，具有积极的意义，值得其他地方借鉴。
Gloria
U669228049
