法律援助制度的创立,是为了保障所有的人都能够同等地获得与享受公平、正义、平等。对困难群体而言，法律援助伸出的是无偿援助之手，体现的是政府的慈爱之心，提供的是社会稳定的保护之盾。从一定意义上说，一个国家或者地区法律援助制度的建设水平和实施的水准，是其法治落实与否的测量指标之一。
法律援助是指在免费或者收费很少的情况下，对需要专业性法律帮助的穷人所给予的帮助。法律援助制度起源于15世纪的英国。在英格兰，自1495年起即承认穷人享有凭其身份免付诉讼费的权利。法律援助作为一项国际公认的法律制度，在许多国际公约以及中外司法协助条约中得到体现。目前，世界上已经有100多个国家以宪法或法律的形式，直接、明确地规定了法律援助的基本原则。
1994年，我国司法部提出开展法律援助工作的试点，最初的工作集中在大中城市。1996年，司法部发出了《关于迅速建立法律援助机构开展法律援助工作的通知》。1997年，司法部又发出了《关于开展法律援助工作的通知》，明确了法律援助的对象、范围和形式、权利义务和法律责任、程序，以及法律援助的资金。在我国的《刑事诉讼法》、《 律师法》、《老年人权益保障法》中均有关于法律援助的明文规定。2003年7月21日，国务院公布了《法律援助条例》，自2003年9月1日起实施。至今，广东、浙江等19个省、自治区、直辖市制定了地方性的法律援助条例或者办法。
上海是率先开展法律援助工作的城市之一。1995年8月，浦东新区法律援助中心成为全国首家正式挂牌的法律援助机构。1997年6月，经市政府批准，上海市法律援助中心成立。2001年，法律援助中心建设被列入市政府实事工程项目，建立了市区县两级20个法律援助中心。2002年又在全市所有街道(乡镇)建立了法律援助工作站，成为全国第一个建立完善的市、区、县三级法律援助机构网络体系的城市。
(一)法律援助是政府的责任
从世界各国对法律援助的定义看，在文字表达上各有差异，但是，确认法律援助是国家对公民的责任却是同一的。我国《法律援助条例》也直言“法律援助是政府的责任”，即：法律援助的责任主体是国家，实施主体是行使国家权力的各级政府。现代意义上的法律援助制度是以国家的力量保障公民平等地实现法律赋予的权利，国家负有提供法律援助的义务，公民享有获得法律援助的权利。确立法律援助是政府责任的依据有四：一是对建设社会主义法治国家和“公民在法律面前人人平等”的承诺。如果公民因为经济上的困难不能得到其他人所能够享受到的法律服务，在实际上就形成了不平等。二是国家行使政治、经济、社会等公共管理权力的对应条件。三是国家尊重和保障人权的宪法精神的具体体现。四是对国际法义务的具体体现。我国已经于1998年10月5日签署加入《公民权利和政治权利国际公约》，承担法律援助的责任是国家履行国际法义务的要求。
(二)法律援助管理机构与法律援助实施机构的关系
综观世界各国，法律援助机构的设置有如下三种选择：1.法律援助管理机构与法律援助实施机构分设。这种模式表现为，由独立的法律援助委员会负责组织管理法律援助工作，以美国、澳大利亚、英国、新西兰等国为主要代表。2.在法律援助机构之下设置法律援助实施机构。该模式以加拿大为代表，基本上采取省级法律援助管理机构,根据需要在各地或者社区设置专门的法律援助实施机构。3.法律援助机构既组织、又实施援助服务的混合模式。此种模式以我国香港特别行政区和新加坡的法律援助管理署最为典型。
在一些法律援助制度较为健全的国家，法律援助经费都依法纳入国家财政预算，由国家财政予以支付。如英国和荷兰的法律援助经费占到了其全国财政支出的1%，丹麦占到了0.5%。世界上诸多发展中国家，如印度、印度尼西亚、菲律宾、泰国、南非等国，也都建立了由政府负责的法律援助财政拨款制度。在我国香港特别行政区，法律援助署的办案经费拨款没有上限限制。只要确有需要，可以向政府申请追加拨款。2002年我国政府为法律援助的财政拨款为7804.61万元，占全国财政支出(22012亿元)的十万分之三点五，与实际需求的差距很大。根据我国经济发展水平不高、区域经济发展不平衡的国情，我国可以采用“以政府为主导，社会力量为补充”的方式实施法律援助。
法律援助作为一项法律制度，面向的是全体公民，但是，又不是所有的人、所有的事项都可以申请法律援助的。建立法律援助制度，首先要明确哪些人、哪些事可以成为法律援助的对象。
(一)可以申请法律援助事项的补充
我国《法律援助条例》第10条规定了可以申请法律援助的6种事项，并明确“省、自治区、直辖市可以对前款规定以外的法律援助事项作出补充规定。”目前，在我们所见到的地方性法律援助法规中，均对可以申请法律援助的事项作出了补充规定。从社会发展的现实要求看，法律援助的范围应当也可以有所扩大，除了经济困难的当事人以外，某些特殊案件也应当提供法律援助。对某些特殊案件提供法律援助，对于维护社会稳定具有十分现实的作用。
(二)可以申请法律援助对象的明晰
从世界各国的法律援助制度看，都规定经济困难的公民是法律援助的对象。但是，“经济困难”一词是描述性的，经济困难的具体标准必须根据不同国家、不同地区的经济发展水平来制定。随着国家和地方经济的发展，经济困难的标准也应当有对应性的体现，即降低经济困难认定的“门槛”。我国的《法律援助条例》在第11条规定了可以申请法律援助的三种对象，在第13条言明：“本条例所称公民经济困难的标准，由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区经济发展状况和法律援助事业的需要规定。”
(三)先行予以法律援助的条件
法律援助制度是维护社会稳定的重要法制手段。经济困难的群体是指在社会利益分配中处于偏弱地位，即需要社会给予特殊关爱和及时援助的人群。当经济困难的群体在急需法律援助的紧急状态下，能否迅即得到便捷、及时、有效的法律援助，是对法律援助制度健全程度的考验。正义不应当迟到。为了避免正义的迟到，有必要为经济困难的公民提供法律援助的“直通车”。在情况紧急时，暂不进行经济困难的条件审查，及时受理并先行指派法律服务人员提供法律援助，允许受援人事后补交有关证明材料，是法律援助的本质要求。
从国内外的立法实践看，法律援助立法正向着让穷人更多地分享社会进步成果的方向发展，实体性的内容更加精细，可操作性普遍增强。
(一)法律援助是构建和谐社会不可或缺的支柱
长期以来，我们习惯于从人权保护和实现司法公正的角度理解法律援助，而对法律援助在维护社会稳定、构建和谐社会方面的作用发掘不够。其实，社会的不稳定因素有相当一部分源于经济困难，经济困难的人群更容易受到不法侵害。关注民生不仅要解决困难群体的衣食温饱，更要帮助他们维护合法的权利。法律援助是世界公认的优质制度资源，是人类制度文明的重大成果。充分利用这一制度资源符合执政的规律。对处于绝对贫困、相对贫困状态的人群提供免费、减费的法律援助，是降低执政成本、提高执政效益的治本之策。
(二)上海理应在法律援助制度建设方面做得更好
我国《法律援助条例》第3条规定：“法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。”政府责任至少应当体现在如下方面：
1.在立法方面，尽快完成高质量的法律援助的地方立法，形成完善的法律援助制度体系。上海的法律援助工作在全国曾经有过领先地位。国务院公布的《法律援助条例》已经就法律援助的基本原则作出明确的规定，上海的地方立法应当挖掘优势，整合资源，体现特色，作出精细、严密、可操作的制度设计。
2.在财政方面，强化政府拨款责任，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。既然是政府责任就应当毫不迟疑地将法律援助经费纳入财政预算，明示政府对法律援助的最低经费保障限额。
3.在管理方面，政府应当更新观念，进一步正确处理好法律援助是政府责任与 律师有办理法律援助案件义务的关系。一方面要整合资源，以质价相称、购买服务的方式，确保提供的法律服务具有一流的质量;另一方面也要统一制定 律师办案补贴的合理标准，促进法律援助事业的可持续发展。
根据上海的条件，应当确立既尽力而为，又量力而行的原则，积极适当地拓宽法律援助的受益面。必须充分认识法律援助的社会危机化解功能，尽可能降低法律援助的准入“门槛”，使得更多的人受益于法律援助。
在现实中，总有既不是“社会保障对象”，又难以凭借自己的力量支付诉讼费用的人群。从维护社会稳定的大局出发，从引导公民按照法律程序定纷止争出发，可以尝试“分担费用”的办法，适当扩大法律援助的受益面。所谓分担费用，是指申请受援人的经济收入超出经济困难的标准，但又无力单独承担诉讼费用，便可以申请获得法律援助，但需要分担部分费用。分担费用的法律援助具有三方面的积极作用：一是扩大法律援助的受益面，在实际上大大减少公民在通常诉讼中需要支付的费用;二是引导公民运用诉讼手段解决纠纷，且由受指派的 律师代理诉讼，防止当事人滥用权利，过度占用公共资源;三是防止申请法律援助的总量急剧增长。
