浅析“三调联动”机制利与弊思维导图

青烟

2023-03-06

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机制

浅析

调解

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矛盾

治安处罚法

治安处罚动态

导言：2005年初湖南省提出并在湘潭市、攸县、郴州等地市试点的“三调联动”机制，受到国家和其他省市的重视，逐步形成了在全国范围内推行的矛盾纠纷解决机制。在这一政治和法律的双重任务之下，如何做到人民调解和司法调解的良性互动，如何建立行之有效的人民调解与司法调解工作结合机制，成为司法实践界和理论界亟待解决的现实课题。针对这一问题，本文从基层法院工作的实践为视角，浅作探讨，以期有所禆益。

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思维导图大纲

一、从机制要求，看人民调解与司法调解有机结合的现实性、必要性。

人民调解是在人民调解委员会主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育、劝说疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众自治活动。司法调解又称法院调解，是一种在人民法院审判组织主持和协调之下，双方当事人就所争议的民事权益进行平等协商的诉讼活动，或者是经过协商达成协议，解决纠纷的诉讼活动。人民调解作为非诉讼矛盾纠纷解决机制的重要方式之一。它既是一项社会制度，也是一项法律制度，既是社会学研究的问题，也是法学研究的重要课题。司法调解则主要是法学研究的范畴，它是诉讼法明文规定的一项法律制度和矛盾纠纷解决机制。

随着“三调联动”机制的出现，改变过去散乱的局势，建立健全人民调解和司法调解的衔接机制，加强人民调解的效力和可执行力，迅速成为一项重要的政治任务和司法工作的目标。如最高人民法院、司法部于2007年8月联合下发了《关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》，中共湖南省省委、省政府办公厅联合下发了《关于建立人民调解、司法调解、行政调解三调联动机制的意见》，最高人民法院于2009年2月下发了《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》(法发〔2009〕6号)、于2009年7月24日制订了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》[4](法发〔2009〕45号)，社会各界叫好声一片，从而全面推动了“三调联动”机制和加强人民调解的制度化建设。2008年3月21日，中央政法委员会下发了《关于开展党的十七大精神和胡锦涛总书记在全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈会上的重要讲话大学习、大讨论活动的通知》[5]，通知要求“坚持以定分止争为目标，健全完善人民调解、行政调解、司法调解的协调机制，充分发挥调解化解矛盾、维护稳定第一道防线的作用”，使调解制度达到了史无前例的高潮。

鉴于这一政治和法律背景，为实现“充分发挥人民法院、行政机关、社会组织、企事业单位以及其他各方面的力量，促进各种纠纷解决方式相互配合、相互协调和全面发展，做好诉讼与非诉讼渠道的相互衔接，为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决方式，维护社会和谐稳定这一目标，推动各种纠纷解决机制的组织和程序制度建设，促使非诉讼纠纷解决方式更加便捷、灵活、高效，为矛盾纠纷解决机制的繁荣发展提供司法保障。2008年9月，南县法院成功调处了一起牵涉3方、历时4年的林权纠纷。这是南县法院利用“三调联动”有效化解矛盾，推进平安南县建设，力保社会和谐的一个缩影。随着各级改革的深入推进，基层遭遇麻纱集结、纠纷多发的特殊时期。南县县委、县政府审时度势，按照“党委政府统一领导、司法行政牵头实施、相关部门协作联动”的原则,紧扣化解矛盾这条主线，使人民调解、行政调解、司法调解对接联动，有机融合。在工作中主抓“三个一”。一是构筑一张网络。县里成立了政法委书记挂帅，人大、政府、政协领导参加的三调联动领导小组，负责全县的调解统一调度和协调。各乡镇和成员单位也相应成立领导机构和社会矛盾调处中心。并在乡镇派出所设立多个部门参与的人民调解工作室,村、居委会都建立固定调解场所。全县共建立调委会649个，构筑起县、乡、村、组四级调解网络,做到调解无盲区。二是打造一支队伍。调解是一门细活，要求调解员既懂法律政策，又善群众工作。县财政划拨专款5万元作为调解培训经费，通过庭审旁听、集中讲评等方式，不断提高队伍素质。还吸收专门人员，聘请律师、公证员、法官、检察官兼职，充实调解组织。2600多名调解员大多数能动情说理、严明释法，为民解难。三是建立一套机制。县综治委出台专门文件，制定了详细的三调联动工作流程，紧密协调实现优势互补、资源共享。并建立起矛盾摸排、劝导、引导调解、调解效力衔接、纠纷信息沟通等配套机制。保证了重大纠纷隐患通报处理及时。

二、从功能和价值取向看人民调解与司法调解有机结合的理论基础和制度铺垫。

人民调解和司法调解制度，基于设立的法律依据不同，参与的主体不同，程序的不同，原则不同，证据规则不同，以及结果和效力的可执行力不同等原因，使二者具有了明显的区别。

从制度层面上，人民调解是我国现有的四部宪法始终确立的一项法律制度，并在我国100部法律[7]中具体体现，如《中华人民共和国民事诉讼法》第16条等规定;同时，它也是一项社会制度，具有社会和法律的双重属性。司法调解是我国三大诉讼法明确确立的一项法律制度，尤其是人民法院在处理民事案件中解决诉讼纠纷的主要法律手段之一，法院的调解书和裁判文书具有同等的效力。二者不但同为法律制度，而且根据《中华人民共和国民事诉讼法》第16条、最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议书的民事案件的若干规定》、《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，司法部《人民调解工作若干规定》等法律、法规的规定，存在着相辅相成的内在要求，人民法院要大力支持、依法监督人民调解组织的调解工作，在审理涉及人民调解协议的民事案件时，应当适用有关法律规定。

所以，人民调解与司法调解工作机制的有效结合，具有充分的理论基础和制度条件。自2006来，南县人民法院积极探索人民调解与行政调解、司法调解的对接联动，有效整合各部门的调解职能。(1)划分了调解对接工作的范围，即辖区内的轻微治安案件、土地案件、水事纠纷、森林纠纷和其他行政部门可以受理的矛盾纠纷。(2)制定了调解流程，对不够治安处罚的民间纠纷，公安机关建议当事人到人民调解室进行调解，调解室依照人民调解有关法律、法规主持调解，达成调解协议的，制作调解协议书，报调解委员会盖章确认，出具矛盾纠纷调解书;未达成调解协议的，在征得当事人的同意后，出具矛盾纠纷移交书，将案件交法庭审理。(3)对涉及民事权利义务争议的群体性纠纷、重大疑难纠纷和群体性上访事件，由县委政府分管领导主持召开行政协调会，进行协商调处，形成了“党政牵头、分级负责、部门联动、群众参与”的工作机制。同时南县人民法院成立了“流动调解庭”，由法律知识丰富、业务能力强、善于做群众工作的老法官组成，“流动调解庭”设庭长和首席调解员各一名，对各乡镇采取定时、定人、定点的办法，每月在全县组织进行排查，将矛盾纠纷解决在基层，消灭在萌芽状态，有效降低了矛盾纠纷的发生率。“流动调解庭”成功调解的纠纷，以纠纷当事人所在地的人民调解委员会的名义制作调解书，按“一案一卷”的要求建立健全纠纷调处档案。南县人民法院自开展新举措以来，做到低成本、高效率的为民众服务，稳定了社会治安，同时也有效地减轻了法院的工作压力，取得了良好的法律效果和社会效果。

三、从法学和社会学的结合，看人民调解与司法调解“结合”的现实困境和制度缺撼。

虽然人民调解与司法调解有着一致的功能和价值取向，但各自在制度设计上存在着明显的区别，在实证效果上存在着各自的不足，尤其是人民调解目前存在的制度缺撼和二者在如何有效“结合”实现制度追求的目标，存在着一些现实困境。

人民调解和司法调解的区别可归结有下：一是性质不同，人民调解具有民间性、是一种非诉讼矛盾纠纷解决机制，一般和国家意志无关;司法调解本身属于司法机关的一种诉讼活动，充分体现了国家干预主义，具有浓厚的公权色彩。二是调解的主体不同，人民调解的主体主要是人民调解员，它的产生带有很大的广泛性、随意性;司法调解的主体主要是法官，法官的任职具有严格的准入制度和资格条件。三是调解的主体地位不同，人民调解的调解员不能将自身的意愿强加给双方，其工作只是促使双方保持交流，并通过双方的争论推动一致意见的形成;司法调解中法官充当了既调又裁的“主导”地位。四是调解文书表现形式和效力不同，人民调解调解书的表现形式主要体现为一种“契约”，不具有可以直接强制执行的效力;司法调解的表现形式主要是具有严格文本格式和各项条件要求的人民法院调解书，与生效的裁判文书具有同等的效力，具有可直接强制执行的效力。五是解决纠纷的法律依据不同，人民调解适用的法律、法规相对广泛，赋予当事人更多的准据法的选择适用权;司法调解主要是适用民事诉讼法及其他相关的法律法规。六是调解的原则不同，人民调解主要遵循的是自愿和合法原则;司法调解除该两项原则之外，现行民事诉讼法还规定了以“查明事实、分清是非”为原则等。

从南县县域基层现状来看，目前，人民调解存在的制度缺撼和不足主要有：一是人民调解法律法规仍缺失，导致其缺乏应有的功能权威和法律统筹。涉及到人民调解的法律规范并不少，并为宪法确定的一项法律制度，但主要是散见于其他法律规范中，如《民事诉讼法》、最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》、司法部《人民调解工作的若干规定》等法律、法规、规章等。虽然多方都在强调人民调解的功效，加强调解的力度，但关于人民调解始终没有成为一部完整的法律。二是人民调解的受案范围、条件、原则，调解案件的程序，调解结果的实现等等，没有统一、操作性强的法律规定和制度设计，直接影响了人民调解工作的开展和效果;三是人民调解自身建设的不足，没有科学有效的准入、培训、评估、考核、惩戒制度，导致调解员的队伍建设存在不足，影响了调解的质量和效率。四是资源和经费、办公条件等的缺乏，限制和影响了人民调解制度的长足发展。四是社会矛盾群的转移和变化，使其不能成为解决社会主要矛盾的工具和手段。从人民调解制度的设立初衷和现行的法律规定，人民调解主要是建立在农村村民委员会、城市居民委员会的群众性自治组织，追求的目的主要是解决家庭纠纷、邻里纠纷等低端的矛盾。而随着社会的进步和经济的发展，涌现了大量的知识产权、股权、商品房买卖、网络域名、股票等金融证券、土地征用征收补偿等新型纠纷，人民调解组织基于其位阶的限制和调解员的知识及其工作能力局限，显然难以介入和参与解决。现有的人民调解制度设计和功能定位已经不能适应社会的发展，无法适应当今社会出现的新型纠纷和矛盾，无法与社会发展和进步达到同步。

四，从制度扶植、有机衔接层面看人民调解与司法调解的发展空间

鉴于人民调解和司法调解的区别和各自的不足，长期以来，从法律层面，二者始终没有建立过或尝试过“结合”。在“三调联动”机制的推进下，最高人民法院于2009年7月24日颁布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，二者的“结合”——即衔接，才开始有了制度性安排。这也是我国人民调解和司法调解衔接机制的开端性表现。根据这些法律文书的设计，人民调解和司法调解的“结合”方式和办法主要是：

一是人民法院在建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的过程中，必须紧紧依靠党委领导，积极争取政府支持，鼓励社会各界参与，充分发挥司法的推动作用;必须充分保障当事人依法处分自己的民事权利和诉讼权利;人民法院要大力支持、依法监督和加强指导人民调解组织的调解工作，在审理涉及人民调解协议的民事案件时，应当适用有关法律规定。

二是人民法院支持人民调解组织对民事纠纷调解后达成的具有给付内容的协议，当事人可以按照《中华人民共和国公证法》的规定申请公证机关依法赋予强制执行效力。债务人不履行或者不适当履行具有强制执行效力的公证文书的，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行。

三是对于具有合同效力和给付内容的人民调解协议，债权人可以根据《中华人民共和国民事诉讼法》和相关司法解释的规定向有管辖权的基层人民法院申请支付令。

四是对属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖的案件，人民法院在收到起诉状或者口头起诉之后、正式立案之前，可以依职权或者经当事人申请后，委派人民调解组织进行调解。调解结束后，人民调解组织应当将调解结果告知人民法院。达成调解协议的，当事人可以申请撤诉、申请司法确认，或者由人民法院经过审查后制作调解书。

五是对于已经立案的民事案件，人民法院可以按照有关规定邀请符合条件的人民调解组织或者人员与审判组织共同进行调解。调解应当在人民法院的法庭或者其他办公场所进行，经当事人同意也可以在法院以外的场所进行。达成调解协议的，可以允许当事人撤诉，或者由人民法院经过审查后制作调解书。开庭前从事调解的法官原则上不参与同一案件的开庭审理，当事人同意的除外。

六是人民调解组织调解案件时，在不违反法律、行政法规强制性规定的前提下，可以参考行业惯例、村规民约、社区公约和当地善良风俗等行为规范，引导当事人达成调解协议。

七是人民调解除法定情形和双方当事人共同要求或同意公开调解之外，调解过程不公开。

八是规范和完善司法确认程序：1、经人民调解组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。 2、当事人可以在书面调解协议中选择当事人住所地、调解协议履行地、调解协议签订地、标的物所在地基层人民法院管辖，但不得违反法律对专属管辖的规定。3、当事人应当共同向有管辖权的人民法院以书面形式或者口头形式提出确认申请。一方当事人提出申请，另一方表示同意的，视为共同提出申请。4、人民法院审理申请确认调解协议案件，参照适用《中华人民共和国民事诉讼法》有关简易程序的规定。案件由审判员一人独任审理，双方当事人应当同时到庭。5、不予确认调解协议效力的情形等。

九是建立健全工作衔接的机制：1、有条件的地方人民法院可以按照一定标准建立调解组织名册和调解员名册，以便于引导当事人选择合适的调解组织或者调解员调解纠纷。2、调解员应当遵守调解员职业道德准则。3、根据工作需要，人民法院指定院内有关单位或者人员负责管理协调与调解组织、调解员的沟通联络、培训指导等工作等。

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