经济法的调整对象是公私混合型的社会经济关系思维导图

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2023-03-05

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社会经济

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内容提要: 经济法调整对象问题是经济法基础理论研究的一个重要问题，它直接关系到经济法法律关系三要素的构成、经济法的法律责任以及程序规则的设定。文章从法学界公认的三大法域——私法、公法、公私混合法出发，提出作为属于公私混合法的经济法，其调整对象是一种新型社会经济关系——公私混合型社会经济关系。

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思维导图大纲

一、经济法的调整对象

笔者认为，经济法的调整对象是公私混合型社会经济关系。在公私混合型社会经济关系中，“国家或政府总是或者常常是一方主体”[1]，起着决定性的作用。因此，我们可以按照国家在公私混合型经济关系中的地位对公私混合型社会经济关系进行一个基本分类。一类是“国家”作为关系人（或称为“相关人”，下同）介入个体与社会之间的经济关系，在这种关系中，国家并不是法律关系的当事人，只是作为一个关系人存在；另一类是“社会”作为关系人（或称为“相关人”，下同）介入国家（这里的国家是当事人）与其他个人和组织之间的社会经济关系。在这种关系中，国家是经济法律关系的当事人，社会只是作为一个关系人存在。据此，笔者认为，经济法的调整对象根据国家管理经济时的地位、身份的不同可以分成两大类：一类是国家作为关系人介入个体与社会之间的经济关系，形成国家干预经济法；一类是社会作为关系人介入国家作为当事人与其他个人和组织之间的经济关系，形成国家参与经济法。

“国家”以关系人的身份介入社会经济活动形成的法律关系是一种三角形关系或三维关系，国家处于顶角位置，作为个体的一方和社会（特定的社会群体）双方当事人在两边底角。国家以当事人身份参与社会经济活动形成的也是一种三角形关系或三维关系，“社会”处于顶角位置，国家和其他个人与组织在底角两边，国家和另一方当事人的法律地位平等。

张守文教授指出：在经济法主体结构中，主体的角色不同，其身份和地位、行为目标和宗旨有别，所享有的权利或权力各异，所需承担的违法责任自然不同，从而会形成不同的“角色责任”。[2]他还特别强调“调制主体”的角色具有多重性，如既是调制主体，又可能是行政主体或立法主体等等。[3]笔者非常赞成张守文教授的“角色理论”，并认为，“国家”在经济法律关系中的角色具有多重性的特点，既是公权主体，又是私权主体；既是当事人，又是关系人。由于国家在不同经济关系中扮演的角色不同，决定了由国家介入的不同经济关系会有自己的特点。而经济法应当根据国家在不同经济关系中扮演的角色，在主体之间进行权利（权力）和义务配置，以实现公平和社会正义。

（一）调整国家作为关系人介入个体与社会[4]之间的经济关系。“个体与社会”之间的经济关系在现代社会经济生活中大量存在，它们之间的经济关系是一种地位平等主体之间的关系。但由于它的双方当事人一方是个体，一方是不特定的多数人，即“社会”，因而这种关系的性质就发生了根本的变化，即由“私”的关系变为既有“私”又有“公”的关系了。在经济社会化条件下，特定个体的经济活动不再是只关系到个人的事情，而是涉及到社会众多人甚至全社会的利益。为了维护全体社会成员的经济安全权、经济公平权、经济发展权等，保护全体社会成员的生命、财产安全，促进国民经济健康、持续发展，国家不得不介入个体与社会之间的经济关系，对特定个体的社会性经济行为进行规制与调节。国家介入个体与社会之间的经济关系，既有国家的介入产生的关系，又有私人与私人之间的关系；既有强制性的服从关系，又有建立在“意思自治”基础上的平等的关系，因此属于公私混合型社会经济关系。但这种公私混合型社会经济关系在本原意义上是个体与社会之间的经济关系，国家介入其中是继发性或称为第二位的关系。

为什么国家对经济活动的管理所产生的社会经济关系是继发性或称为第二位的关系？国家对平等的特定人与特定人之间的经济关系本来并不主动进行干预。国家之所以对特定经济关系进行管理，是因为从本原来说，社会中产生了一种新型关系，即在社会化生产条件下，物质资料生产、流通、分配、消费环节中个体与社会的关系。这种关系的运行影响重大，关系到社会整体利益，需要国家来调整，于是产生了国家对经济活动的管理所产生的社会经济关系。因为有了本原性的或称为第一位的关系，才有了国家对经济活动的管理所产生的社会经济关系，因此将这种关系称为继发性或称为第二位的关系。

从时间上来说，也是先有个体与社会的关系，后有国家作为关系人介入个体与社会之间的社会经济关系。在国家干预法的法律关系中，国家是公权主体，不是经济法律关系的当事人，而是关系人；经济法律关系的当事人一方是特定的人，一方是不特定的人。根据双方当事人是否分为强弱两种，国家干预经济法又分成市场规制法和经济调节法两大类。市场规制法和经济调节法都调整个体与社会之间的关系，但市场规制法法律关系的当事人一方属于作为强势主体的特定人，一方属于弱势群体的不特定的人。国家对在经济活动中处于不利地位的弱势群体采取特殊的保护措施，使弱势群体基本权利（生存权、自由权、平等权、财等）得到实现。经济调节法的特点是国家对市场主体之间的经济活动进行调整，以实现宏观经济的四大目标，保障社会成员的经济秩序权、财产安全权、经济稳定权、经济发展权等。在这里，市场主体双方参与人没有强弱区别。

现代市场经济中的国家具有双重身份。首先是一个社会经济管理者，担负着规制、调节社会经济活动的任务；同时又是市场主体之一，直接参与经济活动。国家的这种特殊身份，表明了现代市场经济中国家的重要地位。国家在经济活动中成为一方当事人，而不再是关系人，与另一方当事人（个人、组织）结成经济关系。

“国家作为当事人与其他个人和组织”之间的经济关系，从具象来说是国家与个体两方之间的关系。但因为国家不过是指法律上组织起来的并且人格化的社会[6]，因此真正的当事人应当是“社会”或“全体公民”。国家实际不过是“社会”、或“全体公民”的代表，社会作为被代表人或委托人的地位和权利不应当被忽略。因为国家参与经济活动的财产属于全体或部分社会成员，因此国家参与经济活动的关系也是三维关系。作为法律关系主体的国家和其他个人、组织之间关系的“上方”还应当有“社会”作为一方关系人。社会介入国家与其他个人和组织之间，使得这种关系成为由三方主体参与的法律关系，国家是经济法律关系的当事人，社会是关系人。

在国家参与的经济法律关系中，国家具有双重身份：既是公权主体又是私权主体。如在税收关系中，国家是公权主体；在政府采购关系中，国家就是私权主体。因此国家参与经济法又分成国家作为“私”权主体的参与法和国家作为“公”权主体的参与法两大部分。虽然在国家参与的经济法律关系中，国家都是当事人，但因为它的双重身份，决定了作为公权主体与私权主体的国家与另一方当事人关系的性质、权利义务的规定不仅有性质上的区别，而且法律调整他们之间关系的基本方式也会有本质的区别。如果国家的身份是“私”权主体，它与另一方的关系应当就是平等主体之间的民事关系，双方的权利义务平等；法律对他们关系的调整基本属于一种自行性调节方式。自行性调节的价值特性是自由与平等。[7]如果国家的身份是“公”权主体，强制性干预就是法律对他们之间关系的基本调节方式。通过“权力一权利”的管理与服从的隶属关系进行。强制性干预的价值特性在于秩序。

笔者上述对经济法调整对象的分析可以视为对具体契约关系超越的一种尝试。在这里制度设计的原理是以三者关系、三者的契约为出发点的，在原来二者关系、二者契约的基础上加进了公共人格和普遍意志的契机，这种公共人格和普遍意志的加入是经济法所维护的社会公共利益的真实体现，也是实现社会公共利益的需要。

二、公私混合型社会经济关系的特点

笔者认为，经济法的调整对象——公私混合型社会经济关系，至少有以下四个方面的特点：

（一）是既关系私人经济利益，又关系社会公共经济利益的关系。公私混合型社会经济关系与传统的“私”的经济关系和“公”的经济关系有本质的区别。准确地说，是既关系私人经济利益，又关系社会公共经济利益的关系。

以国家作为关系人介入个体与社会之间的社会经济关系为例，个体与社会之间的关系是平等主体之间的关系，因此首先是“私”的关系，但因为“社会”是特定的社会群体，因此又有“公”的因素。以经营者和消费者之间的经济关系为例，在社会化条件下，经营者生产、销售商品或提供的服务，面对的是众多的消费者。如果经营者作虚假广告，欺骗消费者，既会损害那些已经与经营者发生关系的特定消费者的利益，又会使众多潜在的消费者有可能受到损害。因此这种关系是一种既有“私的成分”又带有了“公的因素”的经济关系。再以“社会”作为关系人介入国家与其他个人和组织之间的社会经济关系为例，国家是通过国库代表行使国有资产权利的，因此国库代表与另一方当事人发生的关系是特定人之间的关系，可以视为属于“私的关系”，但因为国库代表的是行使国有资产方面的权利，因此又有“公”的因素。以税收关系为例，地方税收机关失职渎职，怠于行使职权，造成该收的钱收不上来，决不仅仅是地方税收机关的事情，而是关系到整个国家和每个社会成员的大事。因此这种关系也是一种既有“私的成分”，又带有“公的因素”的经济关系。

公私混合型社会经济关系之所以具有上述特点，是因为这种关系的客体是社会性的经济行为[8]和社会性的财产。如制作、发布虚假广告，欺骗消费者的行为就是侵犯社会公共经济利益的行为，属于社会性的经济行为；破坏、浪费、侵占国有资产，事实上侵犯的是属于全体社会成员的所有权。

（二）是既有公权主体参加，又有私权主体参加的经济关系。对既关系私人经济利益，又关系社会公共经济利益的公私混合型社会经济关系，国家和社会的必然介入使这种关系更直观地显现出公私混合型的特点。如经营者和消费者之间的经济关系，上市公司和广大投资者之间的经济关系，都有国家的介入，国家对经营者和上市公司进行规制和监管，对消费者和广大投资者实施全方位的保护，因为政府进行采购、国家投资等活动都是在花费纳税人缴纳的税款，所以，国家必然介入，社会必然参与。

（三）是由三方主体参加的社会关系。民事法律关系是有两方主体参加的社会关系，双方地位平等，互为权利义务。而在三方主体参加的社会关系中，国家总是一方主体。这一点使它不同于民法、行政法调整的社会关系。如为保护消费者权益发生的关系就有国家、经营者、消费者三方主体参加，国家处于顶角位置，因国有资产发生的关系有作为国有资产事实所有者的社会，有代表社会行使所有权的国家，还有其他社会组织和个人（包括侵犯国有资产的人）。在这三角形关系中，社会处于顶角位置，由三方主体参加的社会关系形成一种“制度化的三元互动”[9]，顶角和底角“通过各种程序规则遥相呼应、连接、汇合并贯通各种中间环节，一个'法律共同体'的雏形在上下夹击的动态里隐约浮现”。[10]

经济法调整的当事人之间的关系与当事人与关系人之间的关系是有本质区别的关系。（1）当事人之间的关系是一种经济关系，而当事人与关系人之间的关系则是一种具有管理性的关系，基本不会直接发生财产流转。（2）当事人之间的关系从宏观上看是一种具有对应性的权利义务的关系，当事人和关系人之间的关系就没有如此紧密。关系人对于当事人来说，只是一个不可缺少的局外人而已，不享有和承担当事人的权利和义务，只享有和承担一定经济管理权力和职责。

三、公私混合型社会经济关系的形成

（一）公私混合型社会经济关系是由两种关系合成的结果。首先，经济法调整的“国家”作为关系人介入个体与社会之间的社会经济关系，是个体与社会之间的经济关系，以及国家与个体之间的管理关系合成的结果。因为个体与社会之间的社会经济关系是关系社会公共利益的关系，因此，国家要对个体的活动进行规制和调节。在市场经济条件下，个体的经济活动并不是发生在国家与个体之间，而是发生在个体与社会之间，市场经济体制决定了国家与个体之间的管理关系是国家对个体与社会之间经济关系的管理，因此，两种关系合成为国家作为关系人介入个体与社会之间的社会经济关系。

其次，经济法调整的“社会”作为关系人介入国家与其他个人和组织之间的社会经济关系，是国家与其他个人和组织之间的社会经济关系与社会财产信托关系合成的结果。因为国有资产事实上是全民财产，因此，国有资产是全体国民委托国家管理的财产，属于一种特殊的信托财产。国家既是受托人，又是委托人，因为代表国家的国家机关只是管理国有资产，具体与相对方发生财产关系的是国库代表，国库代表相对国家机关是受托人。国库代表与个体之间的社会经济关系是有关社会财产（表现为国有资产）的关系，涉及每个国民的切身利益，因此，作为委托人的国民和国家机关（统称为“社会”）要对国库代表与个体之间的活动进行干预和监督。显然，民主政治体制决定了国库代表与个体之间的经济关系受到两层委托人的干预与监督，因此，两种关系合成为“社会”作为关系人介入国家与其他个人和组织之间的社会经济关系。

（二）为什么能够将两种关系合成为一种关系——公私混合型社会经济关系。两种关系能够合成为一种关系的原因是两种关系的客体是同一的。如：经济法调整的“国家”作为关系人介入个体与社会之间的社会经济关系，是个体与社会之间的经济关系，以及国家与个体之间的管理关系合成的结果。这种结果的形成，笔者认为是因为上述两种关系指向的客体相同，都是社会性行为。例如国家禁止学校乱收费，学校、国家与学生三种关系中权利义务（权力义务）指向的客体都是乱收费的行为。在这里，国家并没有自己独立的利益，他以学生的利益为自己的利益。因为由三方主体（既有公权主体又有私权主体）参加的经济关系客体是相同的，所以既有“私”又有“公”的关系能够综合成为一种关系——公私混合型经济关系。而且它们只能是一种关系，如果将他们分裂成两个关系，国家作为主体的存在就没有了意义。

经济法调整的“社会”作为关系人介入国家与其他个人和组织之间的社会经济关系，是国家与其他个人和组织之间的社会经济关系与社会财产信托关系合成的结果，因为上述两种关系指向的客体是相同的，都是社会性财产。以政府采购发生的经济关系为例，政府采购有双方当事人，但政府采购绝对不仅仅是双方当事人的事情，因为政府采购涉及到的财政性资金是国家所有的财产。国家在进行的买卖、投资活动时是一个民事主体，他所进行的买卖、投资活动在性质上是“私”；但国家是用税款进行民事活动，关系到每一个社会成员的利益，社会成员有权利进行监督。在这里，采购人、供应商、社会，三者权利义务指向的对象是同一的，即财政性资金。因为客体相同，所以既有“私”又有“公”的关系能够综合成为一种关系——公私混合型经济关系。

如果确定经济法的调整对象是一种公私混合型社会经济关系，是既关系私人利益，又关系社会利益的关系；是既有当事人参与又有关系人介入的社会关系，那么经济法法律关系的主体问题、主体权利（权力）义务的安排、经济法的法律责任主体问题以及特殊程序规则的设定都会有一种全新的理论，相信这种理论的建树对经济法所致力维护的社会公共利益能起到积极的推动作用。

注释:

[1]肖江平：《中国经济法学史研究》，人民法院出版社2002年版，第178页。

[2][3]张守文：《经济法责任理论之拓扑》。载《中国法学》2003年第4期。

[4]这里的“社会”一词实际是对特定社会群体一种法学上的抽象。“社会”在国家法律、法规层面具体表现出来的是消费者、劳动者等特定的社会群体。

[5]这里的“社会”是国有资产的载体或主体，代表“社会”的有国家机关、社会中介组织和社会成员。

[6]（英）戴维·M·沃克：《牛津法律大辞典》（中译本），社会与科技发展研究所组织翻译，光明日报出版社，1988年版，第851页。

[7]张文显主编：《法理学》，法律出版社1997年版，第274页。

[8]季卫东：《从农村的法律话语场看中国宪政改革的合意论基础及其缺陷》，载《中国法律人》2004年第2期，第21页。

[9]王涌：《法律关系的元形式——分析法学方法论之基础》，载《北大法律评论》1999第1卷，第2辑。

[10]谢晖：《论法律关系》，http：／／www．dastu．com，2004年6月8日访问。

[11]王涌：《法律关系的元形式——分析法学方法论之基础》，载《北大法律评论》1999年第1卷，第2辑。（师范大学·韩志红）