关于再生资源立法的若干思考思维导图

空城旧人

2023-03-04

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若干

思考

立法

资源

再生

利用

回收

废弃物

劳动法

理论研究

劳动立法

人类在生产和消费中因某种目的使用后的废弃物虽然失去了资源的原有使用价值，但仍然含有物质和能量。如果对这些物质和能量进行开发利用，就可以转化为新的产品或原材料，这就是资源的再生利用。科技条件的改善，为再生利用废弃物创造了条件。废弃物的回收利用，既可以解决资源供给与需求之间的矛盾，又可防止环境污染、实现良好的环境效益。这种能够得以回收利用、再次资源化的废弃物，就是再生资源。一般说来，再生资源大致包括废旧有色金属、废旧纤维、废旧塑料、废玻璃、废纸，等等。

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思维导图大纲

一、国外再生资源立法的实证考察

自20世纪90年代可持续发展战略实施以来，发达国家已把建立以再生资源循环利用为基础的循环型社会作为实施可持续发展战略的重要途径，其采取的主要措施就是对废弃物实施法律规制。

（一）美国

美国于1965年制定了《固体废弃物处置法》。该法于1970年修订为《资源回收法》，1976年又更名为《资源保护及回收法》，其后分别在1980年、1984年、1988年、1996年进行了四次修订。该法确立了恢复、回收、再利用、减量的“4R”（Recovery、Recycle、Reuse、Reduction）原则，将废弃物管理由单纯的清理工作扩及分类回收、减量及资源再利用的综合性规划、建构了再生资源信息公开、再生示范、循环标准、经济刺激与使用优先、职业保护、公民参与等法律制度。1986年美国颁布的《非常基金修正案及授权法》对废弃物的处理技术、各州法规之间的协调、扩大环境保护局的权力、增加国家资金投入等方面作了详尽的规定。1990年，美国颁布了《污染预防法》，从资源减量使用、提高能源使用效率、废弃物循环使用及可持续农业四个方面入手，提出用污染预防政策取代污染控制政策。该法规定必须对污染产生源做事先预防，对废弃物做好处理工作，将废弃物排放作为最后处置手段。关于废弃物减量，美国环保署的定义为：“在可行的范围内，减少产生的或随后处理、贮存、处置的数量，包括源削减与回收利用两方面的工作，这些工作可使废弃物总量减少，或有害废弃物毒性降低……同时，美国将每年的11月15日定为“回收利用日”，各州也成立了各种各样的再生资源组织，开设网站，列出使用再生资源进行生产的厂商，并举办各种活动鼓励人们购买、使用再生资源产品。

（二）日本

日本已形成了循环经济法律体系。这个法律体系分三个层面：第一个层面是一部基本法，即《促进建立循环社会基本法》；第二个层面是两部综合性的法律，即《固体废弃物管理和公共清洁法》和《促进资源有效利用法》；第三个层面则是根据各种产品类别制定的五部具体法律，分别是《促进容器与包装分类回收法》、《家用电器回收法》、《建筑材料回收法》、《食品回收法》及《绿色采购法》。虽然各项法律中废弃物的内容和处理手段不同，发布、制定的时间有先后，各法也采用了不同的名称，但其基本精神和原则还是一致的。首先，法律体现的是“3R”原则，即资源的再利用（Recycle）、废弃物的再使用（Reuse）以及减少垃圾的产生（Reduce）。其次，通过法律体现国家大力扶持原则，主要包括税率优惠、基金扶持、政府补助、政府优先购买等形式，如《绿色采购法》规定，鼓励中央和地方政府率先购买和使用由再生资源制成的环保商品。

（三）德国

德国于1972年制定了《废弃物处理法》，1986年修正后改称为《限制废弃物处理法》，其发展方向从“怎样处理废弃物”转变为“怎样避免废弃物的产生”，强调使用可循环的包装系统，把避免废弃物的产生作为首要目标。1991年，德国首次按照“资源——产品——资源”的循环经济理念制定了《包装废弃物处理法》。该法规定制造者必须负责回收包装材料或委托专业公司回收，实现了包装材料上所附的充分使用的义务不随商品流转而转移的目标，这就是为多数国家所采纳的生产者责任制度。1994年7月，德国联邦议院通过了《循环经济及废弃物法》。该法将循环经济理念从包装推广到所有的部门，要求生产商、销售商以及个人消费者，从一开始就要考虑废弃物的再生利用问题。任何组织生产和销售消费品，都要对因此而产生的废弃物的回收利用负责。该法规定，每年总计产生超过2000吨以上废弃物的制造者，必须说明已经采取和计划采取的避免、利用和消除废弃物的措施，说明何种废弃物缺乏利用性而必须消除及其理由。

二、我国再生资源立法的不足与缺位

自1979年以来，我国全国人大审议和通过了330多部法律，其中包括1部综合性环境资源保护的法律、5部污染防治方面的法律、9部自然资源管理方面的法律，1部清洁生产方面的法律，但没有1部专门调整再生资源回收利用关系的基本法律。

现行的《中华人民共和国环境保护法》没有再生资源回收利用方面的相应规定。1995年颁布的《固体废物污染环境防治法》第3条仅规定固体废物的减量化、资源化和无害化原则，第17条和第18条也只是分别规定包装物和农用薄膜的回收利用。2002年出台的《清洁生产促进法》第9条只是原则性规定要发展循环经济，促进企业之间在资源和废物综合利用等领域进行合作，实现资源的高效利用和循环使用；第10条规定各级政府和有关主管部门向社会提供可再生利用的废物供求信息和服务；第13条规定节能、节水、废物再生利用等方面的产品标志和标准的制定；第16条规定政府优先采购和鼓励公众购买节能、节水、废物再生利用等产品；第26条规定企业废物、余热转让给有条件的其他企业和个人利用；第35条规定利用废物生产产品和从废物中回收原料的增值税减免。但这些规定还不能涵盖诸如主要工业废弃物、农业废弃物、废包装、废塑料、废玻璃、废旧家电、废旧电子产品、建筑废物、食品垃圾、废旧汽车及其配件等大宗废物的专业性循环利用问题。

现有的行政法规和规章中虽然存在一些有关资源综合利用方面的规定，如国务院颁布的《关于开展资源综合利用若干问题暂行规定》（1985年国发117号文件）、《国务院批转国家经贸委等部门关于进一步开展资源综合利用意见的通知》（1996年国发36号文件），但笔者认为，我国当前广泛使用的“资源综合利用”这一概念并不等同于再生资源回收利用，应该说资源综合利用的外延比再生资源回收利用大。从现有行政法规和规章的规定看，资源综合利用既可以是指在资源开采、生产过程中和资源处于使用状态时的节约利用，也可以是指资源在原有功能消灭后的开发再利用，而再生资源的回收利用主要是指在原有功能消灭后的开发再利用。国务院于1991年颁布的《关于加强再生资源回收管理工作的通知》中，对再生资源的定义过于狭窄，仅指废金属资源。另外，由于以上这些规范大多数是以“规定”、“试行”、“暂行”、“决定”、“意见”等形式出现的，因而缺乏法律的效力和规范性。这种状况的长期存在显然与再生资源回收利用法规所承担的责任和在社会法律体系中的地位不相符，带来的结果是再生资源回收利用制度严重缺乏权威性和稳定性。同时，由于自2004年7月1日起开始实施《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》），原有的一些部委规章将失去效力，规范再生资源回收利用的管理空白点会更多。

由于既没有再生资源管理的基本法规，也缺乏针对不同品种废弃物的管理办法，我国在再生资源回收利用方面与发达国家相距甚远。近年来，我国需要回收处理的家用电器、废旧干电池、废旧电脑、废旧轮胎、废纸、报废汽车数量大幅度上升，由于缺乏相应的法律、法规，上述废弃物被随意弃置或低级利用的情形比比皆是，这使得我国资源浪费和环境污染问题相当严重。在我国每年可回收利用的再生资源中，没有得到回收利用的资源价值达500多亿元。在我国每年大约有500万吨废钢铁、20万吨废有色金属、1400万吨废纸以及大量废塑料、废玻璃、废橡胶等没有得到回收利用，我国再生资源的回收利用率仅相当于世界发达国家利用率的30%左右。

三、再生资源立法的法理分析

我国再生资源立法的依据是《中华人民共和国宪法》第9条、第14条和第26条的相关规定。这些条款规定：国家保障自然资源的合理利用；厉行节约、反对浪费；保护和改善生活环境和生态环境。这些规定都是对国家应当承担相应义务的明确。目前我国经济没有从根本上改变“高投入、高消耗、高排放、低循环”的粗放型增长方式。而再生资源法律制度的确立，将充分体现国家对前述义务的承担，是国家建设资源节约型社会、提高资源利用效率、保护和改善环境的前提和基础。法理学认为，立法者制定任何一部法律都不是凭空杜撰的，任何法律都具有一定的价值取向。缺乏明确的价值取向，法律制度的设定便会失去意义；不了解法律的价值取向，就不能准确地理解和使用法律。就再生资源立法而言，可以结合宪法中对国家义务的要求，从以下视角寻求立法追求的价值取向。

（一）环境利益

笔者认为，再生资源立法首先体现环境效益的价值取向。环境科学的研究告诉我们，废弃物实际上是资源的另一种存在形式。当人类对它们进行有效回收利用时，它们就会以人类需要的形式表现出来；而当人类没有对它们进行有效利用且又不按自然法则进行处理的时候，它们则会以人类所不需要的形式表现出来并对环境造成危害。因此，环境问题的根源是资源没有得到有效利用所造成的。有鉴于此，一种以与自然和谐为核心的价值理念——生态文化价值理念正在崛起。这种理念主张人类应当合理和有效地利用自然资源，在经济活动中实施资源循环利用战略，实现向环境的“零排放”。在这种价值理念指导下，自20世纪90年代以来，发达国家通过立法发展循环经济，实施资源再生利用，把经济活动运作纳入“自然资源—产品—再生资源”的闭环反馈式流程，使废弃物的排放量不超过环境容量界限，从而取得了良好的环境效益。

（二）安全利益

此处所说的安全指的资源安全，即一个国家经济社会发展所需要的自然资源不能获得持续、稳定、足量的供给而受到的威胁状态。资源安全问题对我国极具重要意义，这是由我国的国情所决定的。首先，我国自然资源相对匮乏，人均资源占有量少，资源安全域限较小，多数资源已临近安全警戒线。其次，党的十六大提出全面建设小康社会的奋斗目标，2020年国民生产总值比2000年翻两番。经济的迅速增长对我国的资源提出了严峻挑战。资源的供给能力是否有切实的保障，资源能否持续满足国民经济发展的要求，都增加了我国对资源安全问题的关注。要解决资源安全问题，就必须确立再生资源回收利用法律制度，引导传统生产方式和传统消费观的转变，促使经济增长由资源过度消耗向资源可持续利用的转变，促使消费者在充分使用完商品后配合厂商对废弃物进行回收利用。

（三）经济利益

再生资源具有很大的经济价值。据测算，每利用一吨废钢铁，可炼钢850千克，相对于用铁矿石炼钢可节约铁矿石2吨，节约标准煤0.4吨；每利用一吨废纸可生产纸浆800千克，相对于木浆造纸可节约木材3立方米，节约标准煤1.2吨，节电600千瓦，节水100立方米。但再生资源的经济价值是一种潜在的经济价值，只有通过有效地开发利用才能显现出来。由于缺少法律规范，再生资源无法得到回收利用，任由四散弃置，或者被不适主体粗放性地回收利用，其经济价值不仅无法实现，而且还会造成二次污染。而通过再生资源立法，调整再生资源回收利用过程中的各种社会关系，将引导再生资源回收利用朝着规模化方向发展，充分将再生资源的经济价值开发出来，这已在西方发达国家的实践中得到了证明。如美国再生资源产业年回收总值达1000亿美元，并且以每年15—20%的速度增长，再生资源产业对推动美国经济的发展起到了很大的作用。

（四）维持市场秩序利益

长期以来，我国许多再生资源如废电池、废塑料、废家电等被随意弃置、没有回收利用的渠道。虽然走街串巷的个体经营者、拾荒者以及个体加工户大量存在，但这些经营户以追求经济效益为惟一目的，经营不规范、管理无章法、加工工艺落后，带来再生资源品质低劣、市场秩序混乱等一系列问题。而再生资源法律制度的建立，一方面将保障和实现市场自由，另一方面又可对市场自由进行限制、干预，以保障良好市场秩序的形成。比如，市场准入制度的确立，可以对不规范、不成规模的经营者进行规范，禁止不具备条件的个人或单位从事再生资源的回收利用，避免形成二次污染。又如，一些国家正在实施的扩大生产者责任制度，就是对生产厂家的自由给予限制，要求它们承担更多的注意义务。生产厂家回收的材料比例是多少、哪些材料在设计的时候就不能采用，都可以通过立法予以明确。

四、我国再生资源法律制度之构建

笔者认为，基于我国国情和面临的严峻形势，我国的再生资源立法工作已是当务之急。我国的再生资源立法应借鉴发达国家的成功经验，综合运用包括积极规制与消有规制、激励性规制与惩罚性规制、刚性规制和弹性规制等在内的多项规制手段，设计出一套集科学性、前瞻性、可行性、操作性为一体的法律制度。

1．再生资源回收利用规划和计划制度

再生资源回收利用发展规划是对资源循环利用发展战略目标、任务及其实施措施的总体部署；计划则是规划的实施方案，具体落实再生资源回收利用项目、设施、产品目标及完成措施。如德国的《循环经济及废弃物法》规定，联邦环保局应当会同各级相关部门制定控制废弃物产生和对废弃物进行回收利用的综合规划。日本和美国的相关立法中都有类似的规定。

2．再生资源名录公告制度

再生资源回收利用事业主管部门应当会同相关行业主管部门发布再生资源名录，规定再生资源循环使用的办法，制定清运储存方法、设施规范、再使用规范、记录、申报及其他应遵循事项之管理办法。企事业单位不得对未列入再生资源目录内的废弃物进行再使用或再利用。

3．市场准入制度

从事再生资源回收利用的生产经营单位，应通过针对废旧家电、电子垃圾处理、报废汽车等行业方面设定的资格条件认定，实行经营许可证制度，严格禁止不符合条件的企业和个人从事废旧物资的回收业务。在美国，依照《资源保护及回收法》的规定，进行固体废物收集、再生的企业必须取得营业执照，并得到有关部门的许可。之所以要实施严格的市场准入制度，主要是因为再生资源的回收利用涉及资源安全、生态安全和公共秩序安全。因此，在这一领域实施严格的市场准入制度是非常必要的。从这一角度出发，在该领域实行经营许可制度并不违背《行政许可法》的要求。

4．扩大生产者责任制度

该制度是指生产经营单位其设计、制造、进口、销售的产品，在消费者使用后有义务进行收集、处置、再使用。生产经营单位应当使用易于分解、拆解或回收再利用的材质和设计，使用产品分类回收标志，使用一定比例或数量的再生资源及可重复使用的包装容器。如德国的《循环经济及废弃物法》规定，制造者必须负责回收包装材料或委托专业公司回收。这就从法律上确保了包装材料的充分回收利用。

5．废弃物回收付费制度

消费者或社区居民应当向有资格的回收经营单位或原制造单位交付废旧家用电器，并交纳一定数额的处理费用。对于生活垃圾，居民也应当交纳一定数额的处理费用，由专业的垃圾回收单位按照相关法规的规定回收后分类利用或销售给其他专业生产厂家再生利用。如日本的《家用电器再利用法》规定，对于电视机、电冰箱、洗衣机和空调等家用电器，消费者购买时不仅需要支付新电器的货款，还要支付处理旧电器的有关费用；商店和厂家有义务回收和再利用旧家用电器。

6．标准化管理制度

该标准一方面是对工业产品含有再生资源比例和数量的规定，另一方面是对销售再生资源或销售、生产再生产品所要达到的技术要求的规定。标准应尽量与国际接轨，这样既可以有效提高资源再生利用产品的质量，维护消费者的利益，又有利于再生资源的国际贸易往来，突破绿色贸易壁垒的限制。

7．个人身分登记制度

为了防止借再生资源回收利用之名回收利用赃物或有赃物嫌疑的物品，应设立个人身分登记制度。即再生资源回收企业在收购个人捡拾的生产性废旧物资时，应当履行出售人身分证审核登记手续。若发现有人出售公安机关通报寻查的赃物或有赃物嫌疑的物品，应拒绝收购并立即向公安机关报告。

8．社区回收服务体系制度

建立社区回收服务体系，是为了直接向社区居民提供服务，便于社区居民处置废旧消费物资，以免随意丢弃造成社区环境污染。笔者建议借鉴国外经验，大中城市每2000户居民可以设立一个回收网点，固定地点、挂牌经营、明码标价、规范服务。

9．政策倾斜和资金支持制度

除了对回收利用再生资源的生产项目和产品在信贷、税收等方面实行优惠外，国家还可以通过立法规定，政府机关、学校、事业机构、军事机关在采购产品时，应优先采购再生产品。同时，建议国家设立专项基金用于支持再生资源回收利用领域的研发活动。

10．公众参与制度

资源实际所涉及的是全体公民的利益，为此，国家应通过法律引导全社会形成和提高资源循环利用意识。例如，美国的《资源保护及回收法》规定，为了保证公众的充分参与，每州都应设立程序鼓励公众参与制定废弃物回收利用计划。