随着我国经济结构调整逐步深入，就业结构也在发生着剧烈的变动。结构性的城镇失业和下岗已经成为我国进入新世纪后所面临的最大挑战。这股“洪水”对我国经济建设、社会安定、人民生活水平的提高所造成的冲击异常的广泛、痛苦和持久。在不断的摸索中，解决我国失业和下岗问题途径正在朝着多元化发展。近年来迅速扩大的非正规就业在解决下岗失业问题过程中异军突起，成为了一支受到普遍关注的力量。
1． 非正规就业已经成为新增就业岗位中最主要的组成部分
非正规就业近几年在我国实现了飞速的发展，非正规就业已经成为了我国城镇新增就业机会最主要的创造者，并推动着劳动力向第三产业流动，在吸纳了国有企业下岗和失业职工进入新的就业岗位的同时，成为我国就业结构调整的重要推动力量。尽管没有对非正规就业的精确统计，但是我们可以通过非正规就业中的一部分——个体从业人员的发展状况来讨论非正规就业的发展及其作用。1991年到1999年，城镇从业人员总上升4037万人，平均年增长率为27%。个体从业人员总数上升1722万人，平均年增长率为16.9%，7年间个体从业人员总数增加相当于城镇从业人员总数增量的42.7%。个体从业人员占城镇就业总数比重上升了7.4个百分点。同期，乡村从业人员总数上升1750万人，平均年增长率为0.46%。个体从业人员总数上升2211万人，平均年增长率为11.4%，7年间个体从业人员总数增量已经超过了乡村从业人员增长总量，相当于乡村从业人员总数增量的126.3%。个体从业人员占乡村就业总数比重上升了4.3个百分点。这表明，个体从业人员无论增长速度还是占就业总量比重，都取得了惊人的成就。从中我们可以看出，因为非正规就业大部分参与到第三产业当中，非正规就业的迅速发展，不仅极大的推动了城镇就业结构向第三产业为主和私营经济为主过渡，而且也为农村劳动力向非农产业转化提供了强大的推动力。非正规就业不仅吸纳了大量的下岗失业人员、缓解了我国当前的就业压力，而且促进了我国就业的结构性调整。
非正规部门得到如此巨大的发展，一方面是由当前就业承受的巨大压力和目前下岗失业人员文化、技能水平较低的特性所决定的，另一方面，非正规部门的发展实现了对社会多样化需求的满足、对民营经济的催生、以及采取灵活的用工方式降低正规部门企业劳动力使用成本、提高劳动生产率和产品竞争力。所以，非正规就业的成长是当前历史环境和经济社会发展的客观要求。
非正规部门和非正规就业的迅速崛起是在政府投入极其有限的情况下实现的。发展的成就充分证明了那些运用了国家大量资源的大项目、大工程所创造的经济效益和社会效益远远不及投入有限、看似分散弱小的非正规部门。针对这一现象，政府需要对政策导向进行重新调整，从民生出发，以人为本，以富民为宗旨，扶助社会弱势群体，通过重大的制度创新和更有效的资源投入，实现我国贫富差距的缩小，进而推动经济社会的全面发展。
2．非正规就业已经成为解决我国下岗失业问题的重要途径，但同时也面临着诸多的困境。
非正规就业以其自身对劳动力要求的特点，为劳动技能、受教育水平较低的下岗失业人员和进城的农民工提供了丰富的、大量的就业机会。就业机会的获得不仅使这些城市贫困 阶层摆脱了贫困的艰难处境，而且为他们提供了参与社会经济生活、实现自我发展的良好契机。尽管非正规就业模式创造了大量的工作机会，但从这些工作岗位的质量上看，尚存在诸多问题，主要表现在以下三个方面：
首先是就业机会不安全。非正规就业带有普遍的临时性和季节性，这种随时间波动的劳动力需求导致了非正规就业机会的不安全。同时，由于非正规就业大部分为低技能劳动力，从事简单的生产和服务活动，所以在劳动力个体之间存在较强的替代性，进一步加剧了非正规就业机会的不安全。第二是非正规就业者极易陷入低收入陷阱。由于大部分从业人员主要依靠体力，从事简单的生产和服务，劳动报酬低。工作的内容和性质又决定了从业者很难在工作过程中获得提高自己劳动技能的机会，难以进入高收入阶层。对于小型或微型的生产、服务企业，由于资金、技术、信息的匮乏，只能满足简单投入再生产循环的需要，难以实现扩大再生产的自我发展与壮大。第三是非正规就业者普遍缺乏法律保障和社会保障。一方面他们以享受有效的法律保护（如签订规范的劳动合同），另一方面也缺乏足够的法律监督，可以通过各种手段规避法律义务（如逃税、非法经营）。非正规就业人员基本上被排除在社会保障体系之外，无法获得养老、医疗和失业等保障，造成就业机会的高风险。
由于非正规就业人员具有明显的流动性。从动态的角度看，主要表现出以下五种就业变动趋势：
首先，非正规部门的企业和个人经营活动规模发展壮大，跻身正规部门。这一趋势得以发展的条件主要是经营活动的内容具有广阔的市场需求，带动了生产、服务规模的扩大。而且阻碍这一趋势发展的障碍主要表现为难以获得市场信息、资金技术资源的匮乏以及管理的落后等，造成这些企业和个人难以正确把握市场动向、更新生产服务项目、提高产品质量、降低产品成本，最终导致产品和服务市场竞争力的缺乏，经营活动的规模难以扩大。促进这种趋势的发展重在向这些企业和个人提供可供利用的资金、信息、技术、管理经验等资源。
第二，非正规就业人员以个人为单位进入正规部门就业。这一趋势的发展条件是非正规就业人员自身可以获得提高劳动技能的机会，并符合正规部门对劳动力的需求。阻碍这一趋势发展的障碍在于，非正规就业人员缺乏机会也缺乏动力去接受培训来提高劳动技能；雇主缺乏对非正规就业者提供人力资本投资的动力，这是因为对非正规就业劳动力的素质要求较低；正规部门就业的歧视性政策（如针对农民工的歧视性就业政策），也使得非正规就业人员对自身人力资本投资的回报十分有限，失去接受培训的动力，大多数非正规就业人员的收入状况只能维持劳动力的简单再生产，根本无力对劳动技能的提升进行额外的投资。促进这一趋势的发展重在降低劳动技能提升的成本，打破正规部门与非正规部门之间设置的劳动力流动障碍，提高人力资本投资获得回报的机会和水平。第三，非正规就业人员长期在非正规就业领域内部流动。这种趋势是非正规就业的主导趋势。正规部门的高技能工作人员、刚毕业的大学生、大学和科研机构的科研人员凭借着自己某一方面的专业特长，结合市场需求，以个体或小企业的形式参与经济活动，并享受丰厚的劳动报酬。这一趋势发展的条件是劳动者的专业特长和市场需求的结合。目前阻碍这一趋势发展的主要是政策的歧视性、劳动无保障、社会地位也较低；创业基金的匮乏和缺乏发展所需的场地和设备，致使许多高科技小企业无法达到有效规模就已经倒闭。促进这类就业模式的发展首先要对从业人员进行政策倾斜，如户籍制度的重大改革、风险投资体制的完善、小企业孵化器的建设等等。通过以上分析，我们可以看出在我国正规部门发展很不充分、面临重大结构调整、并有大量冗员亟待淘汰的历史时期，尽管非正规部门和非正规就业已经成为吸纳正规部门冗员和农村剩余劳动力的最主要途径，尽管非正规就业的迅速壮大有力的推动着我国就业结构的转变，尽管非正规部门的倔起极大的促进了我国民营经济的壮大、带动了所有制结构的调整，但是非正规部门和非正规就业所面临的恶劣生存环境却同他们在国民经济所扮演的越来越重要的角色极不相称。资金、技术、歧视性政策为他们自身的发展设立了重重障碍。从业人员必须面对就业机会不稳定、劳动关系缺乏法律保护、社会保障难以获得的高风险的境遇。现行的职业培训状况使大多数非正规就业者没有机会、没有能力、也没有动力去提升自身的劳动技能，从而无法摆脱“低技能、低收入”的陷阱。非正规部门和非正规就业的现状呼唤重大的政策调整。
3．充分依靠全社会力量，建立多方协同机制，促进非正规就业发展
针对非正规就业的特点，促进非正规就业发展，一方面要致力于扩大非正规就业对劳动力的吸纳能力；另一方面，要消除阻碍劳动力在非正规部门和正规部门之间、以及非正规部门内部流动的障碍，降低流动的风险和成本。主要需解决的问题包括：第一、完善非正规部门发展的环境。包括政策环境、法律环境，以及可利用的资金、技术、劳动力等资源的环境；第二、提高非正规部门、非正规就业人员对资源的获取和利用能力，提供相应的服务，提高劳动力素质；第三、建立并完善非正规就业的社会保障体系，降低非正规就业的风险。落实促进非正规就业的相关政策的基本途径，为充分依靠全社会的力量，建立分工明确、合作有效的政府、企业、非营利组织的协同工作机制。政府所应充当的角色。作为环境建设者、市场监督者和服务提供者，其职能主要在于通过政策、法律、基础设施的建设，以及提供相关服务来创造利于非正规部门和非正规就业的宏观环境。具体措施包括：1）制定相关的政策、法律，承认非正规部门及非正规就业的合法地位及在经济活动和创造就业活动中的地位；消除对非正规部门和非正规就业的歧视性待遇；建立完善的法律制度，规范非正规部门的经济活动和非正规就业的雇佣关系。在完善社会保障制度的过程中，重点考虑非正规就业人员的社会保障问题，从非正规就业临时性、流动性的特点出发，加速基于社区的社会保障体系的建立。2）鼓励中小银行的建立，为非正规部门小企业和个人提供小额信贷，分散大型金融机构的运作风险，拓宽非正规部门获取信贷的渠道。3）提供基础设施、信息和技术服务，解决部分非正规部门缺乏生产服务场所的问题，为非正规部门提供信息、技术更新和规范管理的咨询和指导服务，为非正规部门的发展壮大提供良好的设施和服务。4）非正规就业人员及失业人员提供职业技能培训，减或免个人的培训费用。运用综合性策略，把培训与低利率贷款等辅助项目相结合，提高培训的回报率。5）加强针对非正规部门的立法工作和执法力度，一方面为非正规部门提供必要的法律援助，另一方面强化对非正规部门偷逃税款、非法经营等违法行为的监管及处罚力度，把非正规部门的管理纳入规范化的轨道。乃逐步放松户籍制度限制，促进统一的劳动力市场的建立，打破城乡劳动力市场的分隔，促进劳动力的有序流动。
正规部门企业所应充当的角色。正规部门与非正规部门在经济活动中互为补充，二者的合作是社会生产专业化和降低劳动力使用成本的客观要求。正规部门企业应当在利润最大化的前提下，通过承包、分色合同关系为纽带，密切与非正规部门的合作。正规部门根据生产和服务的需要向小企业提供诸如派出专家为非正规部门企业及个人进行管理、生产的指导、对从业人员进行劳动技能培训等服务措施，形成“以大带小、以小促大”的良好合作局面。
非营利组织所应充当的角色。非营利组织的作用集中体现为中介纽带作用。包括：政府与非正规部门间的纽带、正规部门与非正规部门的纽带、非正规部门不同个体间的纽带、以及从业人员同企业之间的纽带作用。政府向非正规部门提供的服务可以由非营利组织落实，主要功能为提供劳动技能培训、落实社会保障制度。在提供培训的过程中，由政府提供硬件设施和部分的资金支持，由非营利组织负责动员社会资源，如聘请专家提供知识和专业技能，并组织非正规部门企业和从业人员接受培训。在提供社会保障的过程中，由国家制定社会保障制度体系、建立社会保障基金，确定监督措施，大量的具体工作，如个人帐户登记、部分保障基金的筹集、保障金的下发等可以由非营利机构在政府的有效监督下进行。
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