我国工程造价形成的三个阶段思维导图

浅色夏墨

2023-03-02

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阶段

三个

形成

我国

投资

公款

建设

程序

市场

目的

工程纠纷

工程造价纠纷

一、前期策划阶段的投资决策机制

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建设工程项目前期决策是选择和决定投资行动方案的过程，也是投资行动的准则。前期决策包含对项目的构想、论证和评估。构想是项目的起源，是在市场调查、分析和信息捕捉的基础上完成对项目的策划和界定；而论证和评估则是可行性研究的主要工作内容，是保证前期决策科学性的关键。一般来说，投资决策都应在可行性研究的基础上来做出，对某个建设项目投资的放弃或延期选择，意味着该项目的造价形成不再延续；而如果是选择投资，则意味着整个建设项目的造价会随着方案的逐步深化和实施逐渐形成。因此，不论做出哪种投资决策，可行性研究对整个工程造价的形成都起着决定性的作用。从专业分工的角度看，无论是公款投资项目还是非公款投资项目，业主都应是可行性研究工作的委托方，而被委托方则是社会上的各类有资质的工程造价咨询机构。对非公款投资项目来说，由于其利益、风险承担机制明晰，委托可以在法律框架下由市场来自动完成。而公款投资项目其利益、风险承担机制难以明晰，则应精简政府专业机构，更多的发挥社会“专业人士”的作用——政府按法定程序，在政府认可的清单内选择、委托社会咨询机构。委托不仅要遵循市场规律，更要强化委托程序、方法和结果的透明度。值得指出的是，我国目前对建设项目没有区分不同的投资主体，仍然实行统一的管理模式，对于公款投资项目，一般是财政性投资的获利部门作为业主（例如公立的学校、医院等），这种体制会使得透明度下降而导致财政资金得不到合理使用，因此，应针对公款投资的特性，建立公款投资项目的建设方和使用方相分离的制度，并增大透明度和责任追究制度。同时，应从投资范围、审批内容和保障措施等方面进行突破，推进投融资领域的市场化进程。在投资决策方面，对于一般竞争性项目，应该按照责、权、利相统一的原则，让投资者有真正的投资决策权——由企业自主进行决策，银行对贷款独立评审，而政府不再进行行政性审批，只依据其是否符合相关的法律、法规等实行项目备案登记制度。

对于投资主体为政府的建设项目，则应由政府依法委托与工程建设无经济利益关系的有关专家组成论证委员会，监督和审查前期决策阶段的可行性研究工作和可行性研究报告，对方案可行性进行科学、合理的评估。而且，专家委员会必须对政府（国家）负责，同时又必须对社会公众负责——接受法律、社会舆论及公众的监督。此外由于建设项目投资费用不可逆的特点，这使得投资决策必须仔细研究，慎重决断。市场不仅能甄选前期决策的组织（委托）模式和程序，而且也能甄选科学的决策方法。尽管有相对完善的理论对投资决策进行评价分析，但由于建设工程项目投资的不可逆性以及市场未来环境的不确定性，可行性研究中选择什么样的理论和方法，必须特别慎重；有时为了避免损失，必须对不同的理论模型和方法进行仔细的比较分析和权衡。这一点对重大的建设工程项目投资尤为重要。

二、承发包阶段的招标投标机制

因此，公款投资项目的招投标对满足上述规则（或原则）的程序和活动应有更严格的界定。值得指出的是，为了与国际惯例接轨，国家建设部和质量监督检验检疫总局于2003年2月17日联合发布了《建设工程量清单计价规范》，该规范（2003年7月1日实施）是我国建设工程项目造价形成由计划模式向市场模式转变的重要法规性文件。然而招投标是一种典型的市场制度，中国目前仍处于由计划经济向市场经济过渡的转型期，市场机制尚有许多不完善的地方，公款投资项目的招投标与承发包制度还存在许多问题。首先，没有完全体现公开竞争原则——由于政府职能转换和产权制度改革滞后，而且没有明确政府在工程价格管理方面的权限与义务，因而各级政府和相关的职能部门对招投标“管制”的监管，往往容易产生“创租”与“寻租”行为。其次，不能体现出业主利益和承包商利益平衡原则——由于缺乏市场制度下明晰的产权及利益激励机制。因而没有形成合格的建设市场主体（包括业主、承包商和社会咨询机构）。公款投资项目的业主和社会咨询机构既没有动力也没有约束机制来维护公众的利益，保证承包商的利益，国有承包商则缺乏追求自身利益的内在制度。再次不能体现出程序安全性原则——建设市场各主体没有维持信誉机制的产权基础；工程建设领域也缺少维护信誉的相关法律，如没有建立以工程担保和保险为核心的责任、风险制度以及工程承包合同争议或仲裁制度等。从上面的分析可以看出，市场能够甄选出承发包阶段符合帕累托最优的招投标程序和活动以及内含于其中的交易原则，无论是对公款投资项目还是对非公款投资项目，这些程序和活动及其内含的原则都是适用的——而且，能有效地形成建设工程项目的造价。此外，由于公款投资项目投资主体的特殊性，透明度应有更严格的界定，只有这样，才能实现公款工程项目造价形成的有效性和合理性。

三、实施建造及移交阶段的动态控制机制

与一般的购销合同、服务合同相比，工程承包合同要复杂很多，因而对于一项大型的建设工程项目，索赔是不可避免的。在公款投资的建设工程项目中，政府作为业主有合同制订的权力同时也有行政权力。为了克服业主和承包商权力不对等的情况，可以通过采用建设管理合同方式充分发挥社会专业人士的作用。当遭遇索赔时，由社会咨询机构成员组成的索赔委员会来处理争端，以保证争端解决的透明度和公正性。工程索赔管理是合同管理的一个重要组成部分，但美国建筑工业研究院1999年对其成员公司在中国从事工程建设的调查显示：还没有发现中国分包商提出过任何索赔要求，即使这些分包商在一些情况下有充分正当的理由。但是，为什么中国的承包商“索赔”意识弱呢·我认为，最根本的原因在于有国有承包商缺乏追求自身利益的内在制度；而且，中国的市场制度不健全，承包商可以利用非正式的方式和渠道来获得补偿。尽管从表面上看，中国国内公款投资的建设工程项目避免了“索赔”带来的损失，但“暗箱操作”所增加的成本可能更大，这对公款投资项目造价的有效形成会产生更大的负面影响。因此，建立公开、透明机制并形成一套严格的投资费用审批和成本控制程序，对公款投资项目造价的有效形成尤为重要。

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