随着我国建筑业的长足发展，其产业结构也发生了深刻的变化，最为明显的就是建筑施工企业管理层和劳务层的“两层分离”，劳务层由原先的固定用工转换为零散用工或临时用工的方式，与此相应的是大量的农民工涌进了城市的建筑施工行业，充任零散用工往往是他们唯一的务工方式，在此基础上，其中一部分人分化成为清包人即劳务承包人。长期以来，由于 经济体制和立法上的原因对劳务承包人在建设工程合同中的地位存在忽视，司法实践中，在处理劳务承包人拖欠报酬纠纷、工伤纠纷时，由于对清包人的内涵、法律地位认识不一，以致于对同种性质的纠纷有时在同一法院也会作出不同的判决结果。鉴此，有必要对清包人的内涵及法律地位进行梳理、界定与探讨。
对清包的内涵，一般认为属于劳务分包性质，是工程分包合同的一种，笔者认为该观点并非准确。首先，工程分包与劳务分包的内涵并不相同，之间既非相互重合关系、也非包容与被包容关系。工程分包的涵义通常是指工程总承包人将所承包的工程的一部分工作交由第三人完成，第三人按照总承包人的要求完成工作、交付工作成果、总承包人向第三人支付报酬。分包合同的内容包括分包工程的范围、建设工期、中间交工工程的开工与竣工时间、工程质量、工程造价、技术资料交付时间、材料和设备供应责任、拨款和结算、竣工验收、质量保修范围和质量保证期、双方相互合作等条款。
而劳务分包主要针对的是劳务的提供与管理。两者除主体资格认定上应严格依照《建筑法》《合同法》《建筑企业资质管理规定》外，尚存在着以下区别，一是工程分包人对整个分包工程实行独立管理，而劳务分包人不具有独立管理工程的职能。“独立管理”是指分包人对整段工程行使行政、技术、材料、质量检测、安全、保险等各方面的全面管理，而不是将仅管理劳务扩大理解为“独立管理”。许多劳务合同名为“工程分包”，实际上是合同项目经理部在管理、技术、质量、材料等，分包人仅仅从事土石方，混凝土浇铸等工种的劳作，而工程操作、施工程序等技术问题完全在项目部派的工程技术人员的指导监督下进行，怎能谈得上“独立管理”？这只能是提供劳务和管理劳务。二是工程分包人成建制地承担一部分工程的施工，而劳务分包人仅从事工程中某些工种的劳作。“成建制地承担一部分工程的施工”，是指一个合同段不超过30%的独立工程的分包，分包单位内部既有技工、普工，更有各方面的专业技术人员。三是在工程质量上，合法的工程分包人和工程承包人一样依法对业主承担终生责任；而劳务分包人对其劳务作业，仅对发包人承担“合格”的质量责任，并以监理工程师验收认可为标志。劳务提供人不对工程质量承担终生责任，这是劳务合同不同于工程分包合同的一个本质区别。工程分包人有对主材的采购和自行使用权，而劳务分包人只能在项目部领用主材。
从以上不难发现，劳务作业分包含义只能涵括成建制的劳务分包，对其他两种清包情形则互不相涉。此外，零散用工方式还有所不同，存在以下情形：
（1）总承包人或分包人或转包人将承建的工程的全部劳务或某部分如瓦工或木工劳务承包给某工匠，由该工匠召集、负责组织民工提供劳务；
（2）分包人或转包人将所分包或转包的工程某部分瓦工或木工劳务承包给数个工匠，并服从分包人或转包人的管理完成指定工作量；
（3）分包人或转包人将所承包的工程的某一项工作交某个工匠或数个工匠承包，工匠需要在指定时间完成，且服从管理、保质保量。故清包与劳务分包、工程分包是不能等同的，若一概认定清包为工程分包范畴，显然有所偏颇。
作为建筑市场运行中的新生现象，“清包人”尚不是一法律概念，也没有相应的法律来作专门调整，其内涵也是处于不断发展充实的状态，是难以准确界定的。而“清包人”的出现，有其产生的特殊背景，是灵活的用工机制与建筑企业提高效率、效益及竞争力的必然要求。若不及时予以承认和进行准确的定义，就意味着法律没有合理调整的可能，也就不能起到引导和鼓励功能，从长远看来，会影响建筑企业的工程管理模式的选择，进而不利于建筑企业的发展。因此，尽管内容难以稳定，仍有必要对“清包人”的内涵作出界定。对清包人的内涵，依笔者理解，就目前而言，清包人一般是指在建设工程施工过程中，以一定形式为上一级工程施工主体选任、组织人员提供劳务并履行一定管理权能，接受上一级施工主体的管理与监督，在按要求完成一定工程量后，由上一级施工主体给付相应报酬的自然人或单位。
从清包人的内涵不难发现，清包人不能等同于工程分包人，两者之间仅仅是部分重合关系。在不同形式中的劳务承包中，清包人的法律地位是不同的，而司法实践中恰恰常忽视这一点。由于法律至今没有明确清包人的概念，在界定清包人的法律地位时，可运用法律的解释方法，根据清包人存在的不同形式，将清包人划入现有的法律概念——工程分包人（劳务分包人）或劳动者的范畴。
