会上,清华大学的邓晓梅博士根据公共工程的特性,通过对我国与发达国家公共工程建设程序的对比分析,提出了目前我国大型工程建设活动中存在的三大差距和问题,并提出了改进中国大型公共工程建设程序的建议。 近20年来,中国在公共工程建设程序上一直在不断完善之中,应该说,当前中国大型公共工程建设程序仅仅从各个过程环节上讲还是相当完善的。对比发达国家的经验,邓博士认为其主要的问题,并不在于是否缺乏某个必要环节,而是在于:已有的各环节中的“透明度(transparency)”、“参与度(participation)”和“问责度(accountability)”都有所欠缺。
(1)透明度 透明,就是要求将涉及公共工程的一切过程,除了因涉及国家安全保密内容外,都让民众有充分的了解,以对相关过程做出独立的判断和实施有效的监督。透明度体现在以下几个方面:程序的透明、信息的透明、责任的透明。讨论透明度,其最终的目的是为了落实到责任的透明,但之所以可以做到责任的透明,其基础还是在于程序的透明和信息的透明。没有程序的透明,人们难以为相关人员的行为是否合理合法做出准确的判断;而没有信息的透明,人们无法获取公共工程是否正常运行的相关信息,则一切责任追究都无从谈起。在国外的相关网站上,人们可以很容易地查阅到各种档案资料,如:为批准某项公共工程的议会投票信息,其中包括各议员各自所投的赞成票或反对票;为批准某项公共工程的发包合同,评标委员会的讨论记录,等等。这样,就可以避免使为确保科学决策而设置的各种评估程序最终流于形式。
(2)参与度 公众参与目前是众多发达国家城市建设管理体系中的一个重要法定环节,是解决公共利益多元价值判断和复杂利益分配格局的有效手段,因此公众参与公共工程决策受到法定程序的保障。我们要借鉴发达国家公众参与的经验,一定要充分认识和理解各种不同的公众参与方式的参与机制、社会文化背景及其可能给公共工程决策所带来的影响,为公众参与发挥实质性影响创造条件。
(3)问责度 所谓问责,是指出了问题要向相关责任者追究责任;而问责度则被用于衡量相关制度设计对于责任追究的有效程度。问责度越高,则说明相关制度越有利于实现对责任的追究。首先是责任的透明,对于公共工程而言,所谓责任透明就是要有明确的责任主体对公共工程的决策及其实施的成败负责,我国传统上习惯的“集体决策”并不利于实施问责制。其次是责任的明确,一个大型公共工程参与者众多,各参与者在其中究竟负有什么样的责任,要么需要通过明确的法律授权,要么通过合同程序来予以明确。最后才是责任的追究,如果仅仅是明确了责任,但最后无人来考核工作绩效和追究相关责任,则也同样不能确保真正的问责。
(4)中国大型公共工程建设程序的几点改进建议
c.明确责任主体,强化责任意识,增强大型公共工程的问责度。