据了解,国家为保护土地,对集体土地使用权转让和改变用途规定了极为严格的审批条件和审批程序。集体土地除本组村民经申请批准可以使用少量宅基地外,其余的一般不允许随意改变用途,更不允许非法转让、买卖、倒卖。确实需要改变为建设用地的,必须经过严格的审批程序,由国土主管部门代表国家征收、征用转变为国有土地,经申请批准后才可以用于建房和其他建设。
然而,在利益的驱动下,非法买卖占用农村集体土地的行为仍然是层出不穷。有办案检察官调研发现,此种行为可分为6种:
未经依法批准,农村集体经济组织将农村集体土地(含宅基地)非法出售、出让、出租、转让给其他单位或个人,用于违规建设高尔夫球场、“小产权房”、工业园等非农业建设;
农村集体经济组织未经依法批准,通过与其他单位或个人联营合作、入股等方式,将农村集体土地用于非农业建设;
农村集体经济组织将宅基地违法分给本组织经济组织成员的;
农村村民将其宅基地、承包地,或者将其以祖宗地等名义占用的集体土地,非法出售、出让、出租、转让给其他单位或个人,用于非农业建设;
任何单位和个人将非法取得的农村集体土地再行出售、转让;
未经依法批准,农村集体经济组织、其他单位及个人以建设新农村、文明生态村、中心村、农民集中居住区、农庄、观光农业、设施农业、体育休闲产业等名义,将集体土地,用于非农业建设。
记者在基层司法机关采访时就了解到这样的案例:2009年3月和4月,湖南省长沙县黄兴镇荣河村村支部书记兼村委会主任杜红林、光达村村支部书记兼村委会主任黄智钢,未经该镇政府和国土部门批准,将村集体土地出租给他人建设厂房和物流中心。案发后,经过有关部门核实,荣河村共非法出租土地65.13亩,其中违章建筑面积43420平方米;光达村非法出租土地106.68亩,其中违章建筑面积20620平方米。这些土地全部为基本农田,非法占用后水系和耕作层被破坏,难以复垦,给国家和集体带来了巨大损失。
村民开会商量卖地均分
就在前不久,湖南省永州市江永县人民检察院陆续批准逮捕了数起非法转让、倒卖集体土地使用权大案,犯罪嫌疑人蒋某湘、蒋某跃、蒋升某、蒋某鹤、蒋某强、蒋永某、蒋某政、蒋某艺先后被依法逮捕。这是该院建院以来批准逮捕的最大的非法转让、倒卖集体土地使用权案件。
严格限定集体土地征收范围
面对存在于农村集体土地征收领域的乱象,专家们认为,尽早出台农村集体土地征收补偿条例,无疑是遏制乱象的一剂良药。
中南财经政法大学中国土地法律制度研究中心副主任高飞认为,最重要的是对征收范围作出严格限定。这方面可以考虑参照物权法的规定,对于非公共利益用途的征收,一律叫停。
“三农”问题专家、中央党校教授张虎林也认为,应该严格禁止非农业用途的用地,最大限度地保护土地资源。对于已经占用农村集体土地的商业开发项目,应一律叫停、取缔,同时还要追究批准在农村集体土地上开发商业项目的负责人的责任。
据高飞分析,对于确实用于公共利益的征收,要在补偿方面进行明确。首先要明确的就是集体经济组织的权利、功能。一直以来,集体经济组织是一个比较虚的概念,究竟由谁来代表集体捍卫利益,没有明确的答案。在这种情况下,如果把征收土地的补偿交给“集体”,就要解决集体成员权的问题。因为集体最终是通过成员来运作的,应该明确集体成员的各项权利,其中就包括成员的收益权。
在征收过程中,如果产生了矛盾纠纷,应如何救济?专家们认为,在制定集体土地征收条例时,这一点也要明确。但更为重要的是,各地还应建立、健全涉集体土地纠纷解决机制,充分利用行政调解、行政裁决、民间调解等纠纷处理机制,妥善处理因使用农村集体土地而产生的纠纷。
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