土地出让金，顾名思义，它是一个与土地和土地使用权相联系的新范畴，是一个土地财政问题。土地出让金，在社会主义宏观调控中具有双重功能：一是调节土地的利用，改进和调整产业结构，包括一二三产业结构、各业内部结构等，制约或促进经济发展；二是土地出让金的分配，作为调整市场经济关系的经济杠杆，调控在国家、土地所有者和土地使用者之间合理分配土地收益，调节市场竞争关系等。
我国实行土地公有制，作为所有者，要收地租。土地出让金，实际上就是土地所有者出让土地使用权若干年限的地租之总和。地租，是土地的所有权在经济上的实现形式，即土地的价格。在社会主义市场经济体制下，这个价格可以资本化，从而使土地具有资本的形态。土地之所以有价格，是因为在市场经济条件下谁拥有土地所有权，谁就可以定期获得一笔固定收入——地租。这同有一笔资金存入银行可以定期得利息是一样的。所以，土地价格是资本化的地租。土地所有权，按照产权经济学和法学理论可以分解为若干具体的权利：如土地的田底权、田面权、使用权、经营权、处置权、抵押权等。这些权利的主体可以是合一的，也可以是相对分离的。在相对分离状况下，每一项具体的权利都可能参与地租的分配。土地出让金的功能，说到底，就是保证平均利润率对经济的调节作用。但必须看到，这里最关键的是土地所有者与土地使用者之间地租的分配必须有一个“度”的问题。土地所有者拿得多了，土地使用者得不到平均利润，就会影响他的竞争力和积极性，反之，土地所有者拿少了，土地使用者有超额利润，就可能盲目投资，任意扩张。两种情况都不利于经济的协调发展。可见，合理分配土地出让金收益，必须明确土地产权，建设土地市场，使地租、地价通过市场显现。在我国土地公有制下，作为所有者，要收地租（出让金、租赁费），国家作为管理者，要收税等等都表现为我国土地使用制度改革的选择。
简言之，现行的土地出让金的实质，可概括为它是一个既有累计若干年的地租性质，又有一次性收取的似税非税性质的矛盾复合体。
这里所说的累计若干年地租总和，本质上是公有资产的所有者收入，是出让土地资产使用权的收入。它是一种按市场等价交换原则的市场交易行为。因而，土地出让金具有地租而非税性质。税收是国家作为管理者对纳税人为国家缴纳的经济义务，具有强制性、无偿性和固定性。土地出让金，将累计若干年地租总和，采取一次性收取，则又似有税收的非租性质。土地出让金自身就是这样一个内在矛盾的复合体。也就是说，土地出让金，是租非税，似税非税。
二、土地出让金成了“第四财政”
土地出让金的上述性质，体现在以下几个方面：（1）土地使用权出让合同约定的使用年限的地租总和是一次性收取的。按照现行法规规定：土地使用权出让的最高年限分别是：居住地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或者其他用地50年（注：《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定。）。我国法律规定城市土地是归国家所有，国民对土地拥有使用权。由于我国土地不能买卖，我国实行土地批租制度并规定土地出让的最低年限为40年和最高年限70年。土地批租的最高70年限究竟根据何在？有的学者称，这在某种程度上借鉴了香港的土地批租制度。这主要是因为香港大部分土地是英国1898年《展拓香港界址专条》从清政府租让新界得来。由于土地并非香港当局所有，按法理在租借期满之后必须归还，所以在解决土地流转问题时，香港实行了批租制度，即在一定期限内转让土地使用权。由于租让新界的期限是99年，所以香港的批租年限没有超过99年的。后来中英关于香港问题的谈判又达成协议，最长的批租期限到期日不能超过香港回归后50年左右。从国际上来讲，土地批租90年和100年都有。我国的这个规定居住用地70年限，主要是考虑居住用地上的房屋建筑物，一般在70年之后基本上价值就会折旧到零。同时，这也与当时对中国人预期寿命70岁左右等综合因素有关。
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