国务院酝酿土地出让金改革：以地生财将末路思维导图

西风不相识

2023-02-28

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土地出让金将重新分配，地方“土地财政”模式日渐走向末路。

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思维导图大纲

8月31日，记者从国土资源部了解到，《土地出让金收支管理办法》正在紧锣密鼓地制定中，“年内应该出台吧。”知情人士告诉记者。

国土资源部土地利用司副司长束克欣对本报记者表示，该办法由国务院负责，具体时间要等待国务院确定。

据了解，此次制定的《土地出让金收支管理办法》的主要内容包括：建立土地出让金收支专户、土地出让金全额进入地方预算、土地出让金的分配体制、建立国有土地收益基金设想等方面。

“中央的想法是，把土地出让金纳入到统一管理的模式，实现出让金的透明化管理。”中国社会科学院经济所教授汪利娜表示。

讨论：关于土地出让金改革的讨论由来已久。

拿出多少土地出让金投入经济适用房、廉租房建设一直就存在多种观点。经济适用房、廉租房是政策性保障住房，需要政府有专项资金投入，但是在各地没有建立专项资金制度，因此很多地方的保障性资金来源不同，投入也就不同。

上海一位独立房地产研究人士告诉记者，在中国的一个经济较强的直辖市，虽然每年有近千亿的土地出让金，但政府保障性住房的资金投入是从公积金利息中来的，资金数量和质量都得不到保障。

“大城市尚且如此，中小城市经济适用房和廉租房资金捉襟见肘的情况也就在所难免了。”这位专家表示。

在上述直辖市的土地出让金的分成中，“40%为城市集中使用建设专项资金，60%给该市的城投总公司。”

今年年初，建设部、国土资源部、财政部等有关部委，做出了拿出一定比例的土地出让金用于经济适用房、廉租房建设的决定。

随着出让金问题的种种讨论，有关土地出让金一揽子改革协议渐渐浮出水面，国土资源部和财政部也在国家领导人的指示下，展开了有关土地出让金收支两条线管理的有关政策制定草案的调研。

两个月前，国土资源部土地利用司曾召集专家和有关官员，就土地出让金的管理分配召开了专题研讨论。

“会上大家提了一些建议，都是针对如何把土地出让金纳入地方政府预算、土地出让金分配等方面的内容，会后有关部门把有关建议总结归纳后上报有关领导人了。”一位参与此次会议的人士透露，“至于是否全部被采纳写入这个办法中，目前还不得而知。”

冲击

8月30日，财政部、建设部、国土资源部出台的《关于切实落实城镇廉租房保障资金的通知》，明确重申“廉租房资金来源为土地出让收益的5%”。这是今年土地出让金分配体制改革的开端。

国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成对此有深刻认识，他表示，“土地出让金这种规定应该有一定的效果，对地方政府‘以地生财’的‘土地财政’模式会有一定的冲击。”

国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。

土地出让金以及与房地产行业相关的税收已经在不少区域成为地方政府的“金库”。但随着土地出让金的透明化管理，这个“金库”将面临着“危机”。

事实上，这一“危机”已经随着房地产业宏观调控走向深入而开始显现。公开数据显示，2006年上半年，浙江省地税部门征收的房地产业相关税收同比少收13.3亿元。同期，上海GDP增速达12.6%，但地方财政收入同比仅增长4.8%，增幅比去年下降19.7个百分点，房地产税收下降被认为是首要原因。

“中国部分地方政府的‘土地财政’将淡出历史舞台。”一位经济学家预言。

难题

在肯定土地出让金的改革对“土地财政”形成冲击的同时，肖金成也承认：“目前关于土地出让金的改革已经到了关键时刻，必须解决深层次的利益问题，才能实现地方政府从土地管理受益者的角色转变到监督者的角色上来。”

汪利娜也认为，国务院酝酿中的《土地出让金收支管理办法》的出台，并不一定能解决出让金的全部问题，“这是加大行政监督成本的一种做法。因为，对于地方政府土地出让金的数量没有一个具体掌握，有关部委根本没有办法来全面掌握地方土地出让金的情况。因此对地方政府土地出让金的监控成效也就要打个问号。”

出现这种情况的原因也很简单，归根结底是我国的土地出让制度并不健全，“我们知道，包括房地产开发用地在内的经营性用地是通过‘招拍挂’方式出让的，但是这种经营性用地在全部出让的土地中的比例很少，大概仅占30%。”

实际上，当地政府在工业用地、基础设施用地中土地出让金的数量和单价并不清楚，所以，国土资源部门出来的地价平均水平和土地交易的数字，并不是真实反映了土地全部交易的情况，土地出让金也就无法全部计算。

“由于土地出让制度的不完善，导致了对地方政府土地出让金规模和总量的不能把握，这是有关部门面临的一个难题，也是需要继续解决的问题。”汪利娜表示。

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