事实上,上述问题在行政诉讼中极为普遍。行政诉讼是公民、法人或其他组织针对行政机关的具体行政行为而提起的诉讼。多数情况下,行政机关做出具体行政行为的依据通常是法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章、甚至是立法机关或行政机关发布的其他形式的规范性文件。一旦提起行政诉讼,就启动了对被诉具体行政行为合法性的司法审查。审查中的一个重要环节就是“适用法律”的审查。依照《立法法》和《行政诉讼法》的规定,人民法院审理行政案件,依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例,参照规章。在参照规章时,应当对规章的规定是否合法有效进行判断,对于合法有效的规章应当适用。依据《立法法》的规定,国务院制定的行政法规的效力高于地方性法规和地方规章,而地方性法规与部门规章的效力相当。为解决行政诉讼中地方性法规与部门规章的冲突问题,最高人民法院在2004年6月发布的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中就此专门做出了明确的规定。
《办法》颁布的时间为1998年。依照当时的《行政法规制定程序暂行条例》(已废止),如果《办法》系经国务院常务会议审议通过或经国务院总理审定,由国务院或国务院批准、国务院主管部门发布,该办法就应属于行政法规。但该《办法》的颁布单位为建设部和财政部,而不是国务院。因此,该办法应属于部门规章。
本案中,广东省人大常委会颁布的《条例》属于地方性法规,其效力应与部门规章相当。1999年8月,广州市国土局、房地产管理局颁布了《关于加强我市物业管理的通知》,意图对专项维修资金的缴纳问题做出调和性的规定,但该规定属于地方政府规章,其效力低于部门规章和地方性法规,不足以解决二者之间的效力冲突。2003年9月,国务院颁布了效力高于部门规章和地方性法规的《物业管理条例》,其中明确规定业主应“按照国家有关规定缴纳专项维修资金”。到此为止,“在广东省范围内应由谁来缴纳物业维修基金”的问题终于有了定论。
但是,在国务院《物业管理条例》出台前已经购买的商品房,其物业维修基金应如何处理呢?这仍然是一个悬而未决的问题。据媒体报道,具有相似情况的业主多达数十万户、涉及维修基金以数十亿计。