佛山市法院关于山市房产管理局因黄德才诉其房屋拆迁管理行政裁决纠纷上诉一案思维导图

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2023-02-27

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思维导图大纲

（2007）佛中法行终字第144号

上诉人（原审被告）：佛山市房产管理局。住所地：广东省佛山市禅城区南堤路28号。

法定代表人：林灼杰，局长。

委托代理人：陈小勇，佛山市建设局房屋管理科副科长。

委托代理人：徐凯仪，广东天伦律师事务所佛山分所律师。

被上诉人（原审原告）：黄德才，男，汉族，1938年3月28日出生，户籍所在地：(略)。

上诉人佛山市房产管理局因黄德才诉其房屋拆迁管理行政裁决纠纷，不服佛山市禅城区人民法院（2007）佛禅法行初字第46号行政判决，向本院提出了上诉。本院受理后，依法组成由审判员谢少清担任审判长、审判员刘建红、陈秉全参加评议的合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院经审理查明：佛山市房产管理局于1989年3月17日核发粤房字第0570088号房屋所有权证，确认黄德才是佛山市文沙南街103号房屋所有权人，并在“附记”中注明：“此屋只有上盖权，按城市建设局修建字第000086批准此屋在原基础上加层（第二层）作临时建筑处理”。2002年8月22日，佛山市房产管理局核发拆许字（2002）第19号房屋拆迁许可证，确定由佛山市公用事业管理局对包括黄德才所有的房屋在内的一批房屋及其附属物进行拆迁，拆迁期限从2002年8月22日至10月31日，拆迁实施单位是佛山市东建集团有限公司（以下简称东建公司）。黄德才与拆迁单位在拆迁补偿问题上未能达成一致，但佛山市文沙南街103号房屋已在拆迁期限内被拆除。2005年7月15日，黄德才与拆迁实施单位协商，拆迁单位提出了补偿方案，黄德才表示不同意，要求按照二层有同等产权计算补偿房屋面积。双方协商无果，黄德才遂于2005年12月26日向佛山市房产管理局书面提交裁决申请书。2007年4月26日，佛山市房产管理局作出《不予受理决定书》，决定对黄德才的行政裁决申请不予受理。黄德才不服该决定，于2007年7月9日起诉，形成行政诉讼。

原审认为：案件的争议焦点为：1、佛山市房产管理局于2007年4月26日作出的《不予受理决定书》是否合法，包括：（1）佛山市房产管理局有无对黄德才申请作出行政裁决的法定职权和职责；（2）黄德才的申请是否符合行政裁决的条件，有无超出申请期限；（3）佛山市房产管理局作出《不予受理决定书》适用法律法规是否正确。2、黄德才请求判令佛山市房产管理局对拆迁单位东建公司违法拆迁及赔偿被拆迁人损失作出行政裁决，并履行房屋拆迁的监督、管理的诉讼请求是否属于行政诉讼的审查范围。

关于佛山市房产管理局有无对黄德才申请作出行政裁决的法定职权和职责的问题，《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款、第十六条对行政裁决主管部门作出了规定。黄德才是涉案讼争拆迁房屋的所有权人，佛山市房产管理局是负责佛山市行政区域内房屋拆迁管理的行政机关，佛山市房产管理局有对黄德才提出的行政裁决申请进行审查并作出处理的法定职权。同时，《城市房屋拆迁管理条例》第十六条也规定了拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议时的处理方法，该规定是对拆迁补偿安置纠纷处理方式的排他性规定，即拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议时，需经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。第十六条第二款还规定了对裁决不服的诉讼救济方式，上述规定表明了对于拆迁补偿安置协议无法达成发生纠纷时，必须先申请房屋主管部门裁决，对裁决不服才能提起诉讼。因此，该规定同时确定了佛山市房产管理局具有接受拆迁当事人的申请并对双方无法达成协议的拆迁补偿安置问题作出行政裁决的职责。也就是说，由于行政法规对拆迁当事人之间的拆迁补偿安置纠纷的救济方式作出了严格的规定，佛山市房产管理局有权对辖区内的拆迁当事人提出的行政裁决申请进行审查并作出处理，同时对符合法定条件、不违反法律规定的申请必须受理并作出裁决。

关于佛山市房产管理局作出《不予受理决定书》适用法律法律是否正确的问题。佛山市房产管理局提出黄德才的申请属于《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（四）、（五）项规定的情形，应当不予受理的意见。黄德才则提出，《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》有“房屋已经灭失的”不予受理行政裁决申请之说，并未界定灭失的时间。佛山市房产管理局框定“在提交裁决申请前拆除的（房屋）”，是主观的，没有法律依据。所谓“房屋灭失的”应当是指业权人主张权利的客体灭失的。如在拆迁许可证颁发前自然灭失的房屋，即拆迁管理部门发出拆迁许可证前房屋不存在，房屋所有权已经灭失，拆迁管理部门没有可以作出裁决权利的依据，故不予受理裁决申请。黄德才认为佛山市房产管理局援引该条款是适用法律不当，并造成黄德才权利救济真空。《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》是建设部根据行政法规制定的部门规章，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，人民法院在审理行政案件时参照国务院部委根据法律、行政法规制定的规章。故对于该条文的适用主要考虑以下几方面的因素：1、适用该条文的规定是否与现行的法律、行政法规发生冲突；2、适用该条文是否危害国家、集体的利益和他人的合法权益；3、对于该条文未明确界定的部分是否违反法律原则和其立法本意。其一、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条规定了房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请的情形，其中第（四）项规定“房屋已经灭失的”，对于房屋灭失的情况，该规章并未明确界定房屋灭失是指在拆迁许可前灭失或发生纠纷前、申请裁决前灭失，对于“灭失”也没有作出明确的规定，结合本案的情况，讼争房屋是在拆迁期限内由拆迁人依据拆迁许可证进行了拆除，黄德才与拆迁人没有就拆迁补偿安置问题达成协议，但也没有明确反对拆迁人对房屋的拆除行为，拆迁人并不是基于法律法规的规定对讼争房屋进行强制拆除，拆迁补偿安置问题应由双方协商解决，协商不成的在当事人申请后由房屋拆迁管理部门进行裁决。《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定了拆迁人与被拆迁人在无法达成协议时的救济方式为行政裁决，故在适用《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的规定时不应与该《城市房屋拆迁管理条例》的规定产生冲突，虽然《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》中对于灭失的情况没有作出详细的规定，但其上位法对于拆迁中的补偿安置问题的处理作出了明确规定，正常的拆迁行为导致拆迁房屋被拆除，其补偿安置问题在协商不成后提出行政裁决申请的，不能以房屋灭失为由不予受理。其二、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条规定被拆迁房屋灭失的不予裁决，但黄德才与拆迁人没有达成补偿安置协议，拆迁人拆除房屋的行为是在拆迁期限内完成的，虽然黄德才表示拆迁人口头承诺“只要房管部门承认二层产权我们就进行补偿”的说法没有证据支持，但事实上黄德才在补偿问题悬而未决的情况下，仍配合拆迁人完成了房屋的拆除，有利于社会公共利益或他人利益的实现。故，以房屋的拆迁等同于房屋的灭失，从而不予裁决，与法律正义与公正的价值取向相悖；对于拆迁补偿安置问题，根据最高人民法院法释（2005）9号公告，黄德才也不能以民事诉讼起诉寻求救济；《城市房屋拆迁管理条例》第十六条也规定了拆迁人与被拆迁人在无法达成协议时的救济方式为行政裁决。因此，案件的讼争房屋被拆除后，如果适用《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条规定被拆迁房屋灭失的不予裁决，势必造成黄德才救济真空，侵害了黄德才获得房屋补偿安置的合法权益。其三、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条作出被拆迁房屋灭失的不予裁决的规定是基于房屋所有权的客体灭失，所有权随之丧失，故拆迁当事人的身份不复存在，因而不属于拆迁裁决的范围。黄德才在拆迁人发出拆迁公告后已经将拆迁房屋的证件资料交给拆迁单位审查，确认了房屋的存在。即在拆除房屋前拆迁人、拆迁单位和被拆迁人的法律关系已经确立。拆迁人基于拆迁行为拆除了房屋，实际取得了房屋的土地使用权，已经达到了拆迁目的，享有拆迁法律关系中的权利；与之相对应，黄德才房屋被拆除后，无法就拆迁补偿安置问题达成协议而通过申请行政裁决的救济方式主张其得到补偿安置的权利，如果适用《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条的规定不予受理其行政裁决的申请，就违反了法律的公平原则和权利义务相对等原则，也违背了《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条的立法本意。同样，对于《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（五）项规定的“其他情形”，该规定赋予行政机关对法律法规、规章未明确的情形作出不予受理行政裁决申请自由裁量的权力，但不得适用于法律法规已经明确规定的应当作出行政裁决的情形。综上，《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（四）、（五）项的规定内容不应作为佛山市房产管理局作出不予受理决定的依据。

关于黄德才请求判令佛山市房产管理局对拆迁单位东建公司违法拆迁及赔偿被拆迁人损失作出行政裁决，并履行房屋拆迁的监督、管理的诉讼请求是否属于行政诉讼审查范围的问题，行政案件审查的是被诉具体行政行为的合法性，对于佛山市房产管理局是否作出拆迁人违法拆迁的事实认定和是否履行相关的监督、管理职责，不属于行政诉讼审查的范围，黄德才不能在案件中对佛山市房产管理局尚未作出的行为提出诉讼请求，故黄德才的该项诉讼请求不成立，不予支持。

综上所述，佛山市房产管理局作出的《不予受理决定书》认定事实不清，适用法律法规不当，应予撤销。黄德才提出撤销佛山市房产管理局作出的《不予受理决定书》的诉讼请求有理，应予支持，但其它诉讼请求不属于行政诉讼审查的范围，不能成立，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：一、撤销佛山市房产管理局于2007年4月26日作出的《不予受理决定书》，限佛山市房产管理局在法定期限内重新作出具体行政行为。二、驳回黄德才的其它诉讼请求。受理费人民币50元，由佛山市房产管理局承担。

被上诉人黄德才答辩称：（一）关于本案适用法律法规的问题。一审法院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条，对本案全部证据和法律、法规综合审查，分析案情比较到位，较为客观，判决是正确的。（二）黄德才与拆迁方达不成补偿、安置协议，曾向佛山市禅城区人民法院提起民事诉讼，但法院不予受理。根据最高人民法院法释（2005）9号公告，拆迁行政裁决是向人民法院提起诉讼的前置程序，本案不能直接提起民事诉讼已是事实。在黄德才对佛山市房产管理局不履行拆迁行政裁决的不作为行为提出行政诉讼时，佛山市房产管理局曾提出和解，商定由黄德才就东建公司的侵权行为提起民事诉讼，如果法院不受理民事诉讼，由佛山市房产管理局作出拆迁行政裁决；两种情况之一能实现，黄德才申请撤诉。之后，黄德才向佛山市禅城区人民法院递交了民事起诉状，但立案庭审查后退回了诉状和资料，不受理民事诉讼。民事起诉受阻，佛山市房产管理局不兑现承诺，不作行政裁决。事实上已对黄德才构成了权利救济真空。（三）关于“房屋已经灭失”的判断。佛山市房产管理局认定“房屋已经灭失”是裁决申请时的状态是没有法律依据的。（四）佛山市房产管理局十分清楚拆迁补偿、安置的依据是房屋所有权证，却偏偏援引《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条“房屋拆迁管理部门应当委托专家评估委员会进行鉴定，并以鉴定后的估价结果作为裁决依据”，以此条文证明房屋灭失，不能组织鉴定，行政裁决就无法进行。按此说法，本案房屋被违法拆除将永远得不到赔偿。黄德才有房屋的国土证、房产证、房屋建筑图纸、房屋照片，这些资料在佛山市房产管理局档案室有存档，是能行政裁决的。请求法院依法作出判决。

经审理，原审法院经庭审质证而认定的证据合法有效，可以证明原审查明的事实，本院对原审查明的事实予以确认。

（一）关于佛山市房产管理局作出的不予受理决定适用法规是否正确、适当的问题

1、关于建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（四）项的规定与国务院《城市房屋拆迁管理条例》相关规定的适用问题。本案黄德才提出行政裁决申请，要求佛山市房产管理局就其与东建公司之间房屋拆迁补偿安置问题进行行政裁决，但涉案的房屋在黄德才提起行政裁决申请前已经被拆除，佛山市房产管理局援引《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（四）项关于“房屋已经灭失的”情形，不予受理行政裁决申请的规定，作出了不予受理黄德才的行政裁决申请的决定。经查，《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款规定“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。”按照上述行政法规的规定，对于拆迁人与被拆迁人达不成补偿安置协议，当事人即可申请行政裁决，并没有把房屋灭失的情形排除在裁决范围外。而《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（四）项却规定灭失房屋的补偿纠纷不受理行政裁决申请。显然，《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的该项规定增设了《城市房屋拆迁管理条例》规定的受理行政裁决申请的适用条件。而《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》是建设部制定的规章性规范性文件，《城市房屋拆迁行政管理条例》是国务院制定并公布的行政法规，因《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（四）项的规定与上位法《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定相抵触，故本案应适用《城市房屋拆迁管理条例》。

2、关于佛山市房产管理局不予受理黄德才提出的行政裁决申请是否造成黄德才权利救济真空的问题。本案黄德才与东建公司之间系因拆迁安置补偿产生的争议。根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定，协商达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，提交行政裁决，对裁决不服的，可向人民法院起诉。最高人民法院在2005年8月1日发布的法释[2005]9号《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》明确规定“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。”按照上述规定，补偿安置纠纷必须经过行政裁决是当事人提起行政诉讼的前提，同时，当事人未经过行政裁决的补偿安置纠纷而提起民事诉讼，人民法院也不予受理。因此，申请拆迁安置裁决是拆迁当事人达不成拆迁补偿安置协议时的唯一合法的救济途径。本案中，如果按照《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（四）项的规定，行政机关不予受理黄德才的行政裁决申请成立，黄德才的权利将陷于既不能通过行政途径予以救济，也不能通过诉讼途径予以救济的境况，造成权利救济的真空。故佛山市房产管理局提出其不受理黄德才的行政裁决申请不会造成黄德才的权利救济真空的上诉理由不成立，本院不予支持。另外，佛山市房产管理局还提出如受理黄德才的行政裁决申请，因房屋灭失将会导致“裁无可裁”的结果的主张。本院认为，对房屋灭失后如何确定补偿标准属于行政裁决程序中如何参考相关标准以及如何进行处理和裁决的问题，不是法律和行政法规规定受理行政裁决申请的条件，佛山市房产管理局不能以此为由不予受理黄德才的行政裁决申请。

综合上述两点，建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（四）项的规定不符合国务院《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定，同时，适用该规定还会导致拆迁当事人的合法权益缺乏救济途径。因此，佛山市房产管理局适用《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（四）项的规定作出的不予受理黄德才行政裁决申请的决定属于适用法律、法规不当，应予以撤销。

（二）关于黄德才超过搬迁期限申请行政裁决是否构成佛山市房产管理局不予受理的理由的问题

佛山市房产管理局在诉讼中还提出根据《城市房屋拆迁管理条例》第九条第一款的规定，被拆迁人应当在搬迁期限内提出行政裁决申请。经查，《城市房屋拆迁管理条例》第九条第一款规定为：“拆迁人应当在房屋拆迁许可证确定的拆迁范围和拆迁期限内，实施房屋拆迁。”该条款仅确定了拆迁人须在拆迁期限内实施房屋拆迁的义务，并没有要求被拆迁人必须在拆迁期限内对达不成拆迁补偿安置协议的纠纷提起行政裁决。同时，《城市房屋拆迁管理条例》第十六条仅规定了当事人在达不成拆迁补偿安置协议的情况下可提起行政裁决，并未要求行政裁决申请必须在搬迁期限内提出。在相关法律、法规未对被拆迁人就补偿安置问题申请行政裁决期限作出规定的情况下，佛山市房产管理局的上述主张缺乏法律依据，本院不予支持。

综上所述，佛山市房产管理局的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持，其作出的不予受理决定适用法律不当，应予撤销。原审法院判决撤销正确，本院予以维持。另外，黄德才提出的其他诉讼请求因不属于本案行政诉讼的审查范围，原审法院予以驳回正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人佛山市房产管理局负担。

本判决为终审判决。

审判长谢少清

审判员刘建红

审判员陈秉全

二○○七年十二月十三日

书记员王璐璐

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