内容提要: 地方政府债券是一种创新的金融工具，美日等国都有相当发达的地方政府债券市场，但由于法律、政策等各方面的原因，在我国目前还未能得以发行。学界近些年来对地方政府债券的讨论日趋热烈，本文限于篇幅只对地方政府债券发行的必要性做些简单探讨。
近日，一则“中国酝酿允许地方政府发债，方案已呈国务院” [1]的消息引起了很多人的关注。众所周知，我国《预算法》第28条规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。因此，到目前为止，地方债券市场在我国基本上还是一片空白。这则消息似乎预示着这一现状有可能得到改变。
事实上，《预算法》的规定虽卡住了地方政府合法发债的闸门，却并没有挡住地方政府变相举债的脚步。近几年越来越多的学者也在呼吁开放地方政府债券市场。从国际上看，发行地方债券不仅是美国、日本等发达国家地方政府普遍采用的融资手段，而且也越来越受到发展中国家的青睐。根据世界银行提供的资料显示，墨西哥、阿根廷、巴西等国的州或省政府都具有发行债券的权力。对我国而言，从当前的经济和财政状况以及地方政府融资存在的问题看，允许地方政府发行债券已经越来越必要。
一、 有利于深化财政体制改革，完善分税制，实现事权与财权相统一1994年分税制改革以来，我国已初步建立起中央和地方分税分级的财政体制。从财政结构看，我国一级政府一级财权和一级事权，是一个具有很强的财政联邦制色彩的国家。根据财政联邦制理论，发债权是地方政府应有的财权，但由于《预算法》的约束，地方政府不具有发债权，也就是没有赋予地方政府足够的财权。因此，从某种程度上讲，地方政府实际上并没有形成完整的地方财政体系。这也导致许多问题，最突出的表现是在财政收入层层向上集中的同时，事权和财政负担却在层层下压。根据公共财政理论，如果赋予地方政府组织生产和提供本地公共产品的事权，同时也应赋予与之相适应的完整财权，而举债权是规范的分税制下各级政府应有的财权之一。从这个意义上讲，允许地方政府发行地方政府债券是进一步深化财政体制改革，完善分税制，解决地方财权和事权不对称的一个重要措施。
二、 有利于规范现有地方政府举债行为，使地方政府隐性债务显性化，有效化解地方政府债务风险，缓解地方财政困局虽然我国现行法律并不允许地方政府举债，但事实上，长期以来，地方政府都不同程度地存在直接间接、或明或暗的巨额债务。据国务院发展研究中心粗略统计，整个地方政府债务至少在1万亿元以上，而且绝大多数都属于隐性债务，仅全国乡镇政府所欠债务一项就高达2200亿元。 [2]造成这一状况的重要原因就是上文提到地方政府财权与事权不匹配，根据《中国统计年鉴》的数据显示，2005年，地方一般预算内收人和支出分别占到全国的47.7%和74.1%，2006年则达到47.2%和75.3%. [3]可见，地方政府在有限的财政收入下承担了大量在传统财政联邦主义下属于中央政府范围内的职能，加之GDP等考核指标的强烈驱使，地方政府大量举债是必然的。
因此，在存在债务融资需要的情况下，完全禁止地方政府的举债行为，只会导致地方政府从非正常渠道获得收入，以弥补必要的支出。所以，对中央政府而言，与其让这部分自己无法控制的“制度外收入”膨胀，不如允许地方政府发债，让地方政府以规范的债务形式取得资全弥补建设资金的不足，同时加大预算外资金和制度外资金的监督管理力度，完善地方财政体系，实现地方政府债务公开化、市场化，从而彻底改变地方财政混杂的状况。
三、 有利于加快地方基础设施建设和经济发展以城市化为例，我国处于城市化加速发展时期，城市基础设施相对滞后是我国城市面临的紧迫问题。据国务院发展研究中心的研究，中国城市化水平将由2000年的36.22%提高到2020年的60%左右，城市化率每年提高1个百分点，就需新增投资12600亿元，财政资金是城市基础设施建设资金的主要来源。显然，中国有限的地方财力与城市基础设施建设的高额投资需求形成矛盾，甚至成为制约城市化进程的瓶颈。
我们可以参考一下美国。美国市政债券市场发展与城市化同步，市政债券市场大发展时期也是城市化加速时期。在美国城市发展最快的时期，城市建设的大部分资金需要地方自筹。 [4]地方政府债券市场的快速发展，对推动美国的城市建设和经济发展特别是西部开发发挥了极其重要的作用，做出了历史性的贡献。可以说，发行地方政府债券能够很好地满足公共投资的分散化模式下的地方政府建设资金的需求，从而为地方基础设施建设提供资金，推动城市化的进程和经济发展。
四、 有利于丰富证券市场投资工具，弥补证券市场的结构缺陷，完善我国资本市场在发达市场经济国家，地方政府债券是资本市场的重要组成部分，如日本地方债券收入占全部收入的1/3，2001年日本地方债券发行规模达18.9兆日元，占当年地方财政预算的19.5%;在美国，据不完全统计，目前已发行的市政债券有150多万种，发行单位有4万多个。 [5]目前，我国债券市场上只有中央政府债券，缺乏地方政府债券，并且以国债为主，金融债券和企业债券所占比重相对较小。由于法规限制，也基于稳健经营的需要，银行、保险公司等金融机构在谋求稳定的高收益证券投资组合中，对债券与基金情有独钟。但现有的债券、基金品种和发行规模，远不能满足其需要。其他机构投资者与个人投资者也迫切需要新的债券品种，以解决债券投资面狭窄的现状。政府债券是信用度最高的债券，而地方政府债券是仅次于“金边债券”(中央政府债券)的“银边债券”，一旦允许发行定会受到社会各界的广泛欢迎。允许地方政府适度地发行债券是解决投资渠道不足，弥补我国证券市场缺陷，健全资本市场的重要手段。
1994年立法时考虑到地方政府债务管理能力差，对发债规模缺乏有效控制手段，中央政府担心地方政府超过自身的偿债能力举债，造成债务危机，影响政府的信誉和形象，并最终加重中央财政的负担;并且在国债市场还不是十分成熟的条件下，过早地开放地方债券市场，可能导致债券市场秩序的紊乱。加之当时中国面临经济过热的问题，为治理当时地方存在的大量盲目重复建设、投资过热现象，中央采取了遏制的政策。但是，十几年过去了，我国的现实情况发生了很大变化，继续禁止地方政府发行债券已经不甚合理。尤其是在当前经济宏观紧缩和土地一级市场疲软的态势下，以往依靠土地收益作为财政预算主要来源的地方财政，即将遭遇较大的资金缺口和财政风险，可以说开放地方政府债券市场的的时机已经成熟。
注释: [1]见：http://money.163.com/08/1031/07/4PIKMJ3300252G50.htm [2]魏加宁、喻桂华等著：《关于中国地方债务问题的初步分析及对策思考》，马洪、王梦奎主编：《中国发展研究——国务院发展研究中心研究报告选(2006版)》，中国发展出版社2006年版。
[3]见《中国统计年鉴2007》电子版，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2007/indexch.htm [4]杨萍：《国外地方政府债券市场的发展经验》，《经济社会体制比较》2004年第1期。经济社会体制比[5]王伟华：《发行地方政府债券制约因素与对策分析》，《金融与经济》2005年第3期。 (河北理工大学·吴凡)
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