浅议行政合同审查思维导图

清风和酒

2023-02-25

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行政

合同

审查

合同审查

合同审查法律意见书

核心内容：本文是关于行政合同审查问题，它的依据和相应的主体、内容和原则是否合法的探究。树图网小编希望下文可以帮助到您解决相应不了解的看法，继续为您解答相应问题的探索。

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思维导图大纲

一、行政合同司法审查的依据。

行政合同是权力因素与契约精神的有效结合，一方面它是行政主体与相对人之间通过相互交流与沟通而达成的协议;另一方面作为签约一方的行政主体仍保持其原有公权力的身份，以保证行政目的的实现。由于行政合同中权力因素的存在，使得行政合同案件自然应当定性为行政案件。因此，对行政合同案件设置应不同于私法契约案件的审判机制。一方面可以监督行政机关依法履行职责，防止行政机关以订立合同的方式规避法律;另一方面可以加强对行政机关的强权进行监控，防止行政机关利用强权或滥用职权，侵害另一方当事人的合法权益。

1、司法审查的理论依据。

第一、行政合同是行政主体行使行政管理权的一种具体行政行为。现代行政中，行政权经常使用法律规制相对缓和的非权力行政形式，即行政合同作为权力限制的替代物而发挥作用，从而确保现代行政的民主，实现国家行政的目的。尽管行政相对人是为了追求民事或经济利益而与行政机关协商一致缔结行政合同，但其利益的实现却以行政管理目标为前提，如承包合同中只有完成承包指标，承包人才有奖金，若未完成承包指标则不能取得原工资4。可以说："行政合同是双方当事人为实现彼此间不同的但相对应的目的而签订的协议，相对应的目的就是实现行政管理目标"5，因而它是通过合同这种特殊形式间接行使国家行政管理权的一种具体行政行为。

第二、行政合同中双方当事人法律地位不平等决定了它受特别行政法律关系的调整。行政主体作为合同中的一方当事人，具有双重身份。它既是签订行政合同的一方当事人，又是主管该项合同的管理人。在合同履行过程中，行政主体享有一些特殊权利，能够管理、监督行政合同，并对违约人依法给予制裁。如行政主体对出让的土地的使用、转让、抵押、出租等的监督，可以促使相对人合理开发和利用土地资源，提高国有土地资源的利用率。在相对人有严重过错违约时，行政主体亦可单方面行使制裁权，可以解除合同且不予相对人以任何补偿6。既然行政主体和相对人是在不平等地位下订立和履行行政合同，合同的目的在于实现国家的行政管理，内容涉及国家和社会公共事务，因此行政合同具有可诉具体行政行为的特征，应受特别行政法律关系调整。

第三、行政合同中双方当事人意思自治的限制，决定行政合同应适用行政实体法律规范和行政诉讼法律规范，通过司法审查程序予以解决。行政合同是双方当事人意思表示一致的协议，这是其合同性的主要表现，体现了民商法的自治原则。但行政合同的目的在于更好地完成行政管理，这种意思表示在实质上要受到法律、法规及计划的限制。行政合同纠纷发生后，应主要依据行政实体法律规范和行政诉讼法律规范进行调整。

2、司法审查的法律依据。

行政合同基于行政法律关系而产生，无论是合同的内容，还是合同的订立和履行，都具有行政行为的色彩。法院对行政合同案件的审理，从实体上应首先适用行政法律规范，包括各种行政基本法律和单行的法律、法规，甚至可以参照规章。如原国家土地管理局于1995年7 月颁布的《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》，可以作为法院审查行政主体与相对方签订国有土地使用权出让合同时出让金是否合法的一个重要法律依据，并依此认定土地使用权出让合同是否有效，进而追究违法签订行政合同的行政主体的责任。然而，尽管我国行政合同涉及的领域目前比较宽泛，但由于行政合同的立法不完善，给司法审查带来相当大的困难。为了弥补行政立法方面的不足，在司法审查时亦有必要依据相关领域的经济和民事法律法规与规则。同时，我国正处于体制转轨时期，行政合同、经济合同和民事合同的性质界定和范围归属均受政治、经济体制的影响，在一个较长的时期内处于相对不确定和不稳定状态，因而对行政合同的司法审查不能绝对排除经济法律法规和民事法律法规的适用。因此，应根据行政合同的特别法规和法律关系的具体性质，适用相关的行政与民事法律规范和规则。

二、行政合同的司法审查原则。

1、合法性审查原则

行政合同的合法性审查和单方行政行为的合法性审查具有共同特点，即对具体行政行为是否合法作出评价，包括行为的主体、内容和程序是否合法。但行政合同又具有合同的一般特点，如订立合同的主体资格、合同的内容和形式是否有效、合同双方当事人变更和解除合同是否合法、违约责任的承担等。由于实践中大量的行政合同纠纷都是因行政主体违法或不当行使特权而引起的。行政特权一方面使行政合同按照既定的目标顺利有效地进行，为国家实现行政管理所必须;另一方面由于行政主体违法或不当行使特权给相对方造成损失，使合同对方当事人的权利无法实现，违背了法治行政和行政合同的宗旨，故而对行政合同行为的合法性审查重心应放在行政主体签订和履行合同的行政特权是否合法与适当、相对人的权利是否真正得到实现上。

2、过错责任原则

行政合同中的过错责任和民事经济合同中的过错责任是相同的，体现了合同责任的共性，即谁有过错，谁承担责任。行政主体因在合同的订立和履行中有过错而给相对方造成损失，应按实际损失大小进行赔偿。如果行政主体不履行或不完全履行合同而又无合法理由，则行政主体应承担违约责任。如果合同相对方有过错，则可能承担金钱制裁(包括违约金和赔偿金)、强制手段、解除合同等形式的制裁。

3、经济利益平衡原则

这一原则是对与行政主体签订合同的对方当事人来说的。这一原则既维持了合同双方当事人法律地位的平衡，同时又维护了双方的经济利益，使行政主体的特权和相对人的权利在实现国家行政管理目的的宗旨下相辅相成，体现了行政合同的功能与目的，实现了国家或公共利益与私人利益的平衡，也适应了行政诉讼司法审查的需要。

4、调解原则

我国行政诉讼法第五十条规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。依法行政原则并非像自然科学那样客观准确，而是存有较大的自由裁量空间。在许多情况下，在法律的范围内，行政主体仍有较大的自由判断余地和裁量空间，因此，人民法院审理行政合同案件时，应在合法、自愿的原则上进行调解。

三、行政合同的审查内容。

行政合同案件与普通的行政案件不同，不论签订合同引起的纠纷，还是合同履行过程中产生的纠纷，行政合同双方当事人的权利义务都包含两个方面的内容，第一是双方当事人约定的权利义务，第二是法律法规规定的权利义务。各方当事人法律责任的承担，既要以法律法规为依据，也要以双方约定的内容为依据。因此，行政合同的内容将包含两个方面的内容，即合法性和合理性。人民法院在审查行政合同案件时，既要审查行政合同的签订、行政合同的内容、行政权利的行使是否合法，也要审查行政合同内容、履行方式等是否合理。

1、审查合同的内容是否合法、公平合理

行政合同的条款不能与法律、法规的禁止性规定相抵触，不得违反法律规范的明确规定，合同的内容应当公平合理。

2、审查行政主体单方行为的事实和法律依据

行政主体采取单方行为必须要有事实根据和法律依据，没有事实根据和法律依据的单方行为属于事实不清、主要证据不足、适用法律错误的行政行为。

3、审查行政主体和相对方是否严格履约，是否约定违约责任，当事人的行为是否符合承担违约责任的条件，应当承担何种违约责任等。

4、审查签订行政合同的主体是否合法

行政主体是订立合同的发动者，行政主体签订行政合同必须是与其依法享有的行政职权密切相关的合同，行政主体越权签订的行政合同是无效的行政合同。如果法律法规明确规定采用行政合同这种特定行政行为的话，行政主体不能任意改变，以强制代替协商，也不能强制无履行合同能力或条件的对方当事人签订行政合同。同时，行政主体必须严格依法行使职权，不能凭借自己的优越地位将某些法律未赋予的权利通过合同的方式使自己额外获有。合同的订立和履行必须严格按照法律法规规定的权限，不得擅自违反，否则所订立的合同无效。

5、审查行政相对方是否符合缔约的条件

如果行政相对方不符合法定条件，行政合同将无效。如行政处罚主体将其自身的行政处罚权委托他人行使，根据行政处罚法的规定，该被委托人必须是依法成立的管理公共事务的事业组织。

6、审查行政主体行使优益权是否合法

优益权是行政主体作为合同的管理方为实现行政公务的目的而享有的特权，由于法律法规对这些权力的行使缺乏具体明确的规定，又没有规定对这些权力行使的监督责任，导致行政主体在合同的履行中利用自己的特权干涉对方当事人的合法经营自主权或违法要求相对方履行义务，损害相对方的合法权益，这些特权的行使已超出了保障合同如约履行的限制。

7、审查订立合同的程序和形式是否合法

行政程序的公正与合法，直接关系到实体内容的合法与正确。司法审查行政合同，亦应注重对合同的缔结程序、方式和形式进行审查。如审查行政主体缔结合同时有无营私舞弊行为;是否采用公开的招标、邀请发价、直接磋商等订立合同的方式;尤其对采用直接磋商订立合同的，审查有无监督部门和有关机关参加;审查经法定职能部门审批的各种手续和程序是否完备与合法，对于有限自然资源的利用等行政合同，行政主体应当采取向社会公开拍卖的方式进行，行政主体一般不得采取暗箱操作的方式自行决定签约主体。

对于涉及行政支出的行政合同，行政主体应当采取公开招标的方式选择签约人，其他行政合同行政主体也应当尽可能地引入竞争机制，优先最合适的签约人。行政合同的缔结是行政目标实现的特定形式与途径，是产生权利义务后果的法律行为，应该一律采用书面形式，或主要是严格的书面形式。

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