公共政策是政策科学领域里经常使用的术语，它是指“以政策为主的公共机构，在一定时期为实现特定的目标，通过政策成本与政策效果的比较，对社会的公私行为所作出的有选择性的约束和指引，它通常表现为一系列的法令、条例、规章、规划、计划、措施、项目等”。知识产权政策，实质上是在国家层面上制定、实施和推进的，具体而言，即政府以国家的名义，通过制度配置和政策安排对于知识资源的创造、归属、利用以及管理等进行指导和规制。
在法律制度的历史上，知识产权是罗马法以来财产权制度变革与创新的结果，也是西方国家三百多年来不断发展成长的“制度文明典范”。在近代社会，知识产权制度是欧美国家促进经济发展、推动科技进步、繁荣文化和教育的政策工具；在当代社会，知识产权制度则成为创新型国家维系技术优势、保护贸易利益、提升国际竞争力的战略政策。
进入新世纪以来，发达国家在其知识产权政策中竞相确定了符合本国实际和服务国家利益的战略目标。美国作为世界上的“科技领先型国家”，建立了体系完善的知识产权制度，且不断提高知识产权保护水平，扩大知识产权保护范围，并在知识产权国际事务中强制推行其美国价值标准；在“技术赶超型国家”中，日本制定了《知识产权战略大纲》，出台了知识产权基本法，“推进实施创造、保护、利用知识产权的政策措施，振兴科学技术，强化国际竞争力”。澳大利亚推出了旨在推进本国知识产权战略的“创新行动计划”，并在澳美自由贸易协议的基础上，于2005年进行了新一轮知识产权法的修订；在“引进创新型国家”中，韩国确立了2015年成为亚洲地区科研中心、2025年成为科技领先国家的发展目标，通过修纲变法，保护本国的优势产业和高技术产业，逐渐重视本国知识产权的涉外保护，其立法接近美欧目的基本政策立场。
相形之下，发展中国家则处于相对被动的地位。政策科学理论认为，公共政策是有一定限度的，如果某一公共政策所产生的社会成本较高，就可能难以达到预期的目的，甚至可能带来不利的后果。对于发展中国家而言，根据自己的经济、科技发展阶段选择适宜的知识产权政策，对自己是最为有利的。不过，这一自行选择因为国际环境的变化已经不可能。发展中国家面临的现实问题是：各国知识产权立法已经进入一个统一标准的新阶段。知识产权保护是国际贸易体制的基本规则，对此发展中国家别无选择。发展中国家在适用国际通行的高水平知识产权制度时，须尽力降低社会成本，争取利益最大化。笔者认为，在成本收益方面有两个问题值得考虑：一是参加经济全球化的收益应能支付或者高于进入知识产权一体化的成本。加强知识产权保护是必须支付的成本，但发展中国家由此获得无差别的最惠国待遇，取得发达国家在“乌拉圭回合谈判”中承诺的某些优惠政策，并在未来国际贸易和知识产权国际保护的论坛上取得一些话语权，这些是发展中国家在合作博弈中的重大收益；二是知识产权政策实施所带来的未来发展收益将高于现实所支付的必要成本。加强知识产权保护，对于发展中国家特别是新兴的工业化国家来说，不仅是来自国际社会的压力，也是出于经济发展和科技进步的内在要求。有效实施知识产权政策，建立相关公共政策体系予以配合，提供实施知识产权创造、管理、保护、运用的物质条件和社会环境，将有助于实现知识财富增长和社会经济发展的最终“目标取向”。
知识产权制度是近代商品经济和科学技术发展的产物，西方发达国家早在17、18世纪就开始了本国的知识立权立法进程，要比中国早两三百年，即使印度、巴西这样的发展中大国，他们建立知识产权制度也比中国早一百年。中国知识产权制度的历史，是一个从“逼我所用”到“为我所用”的制度变迁史，也是一个从被动移植到主动安排的政策发展史。
一般认为，中国知识产权保护制度始于清朝末年。它虽是清政府实行新政，向西方学习的产物，但更多是帝国主义列强施加压力的结果。1898年，清帝在变法改革运动中颁布了我国历史上第一部专利法规《振兴工艺给奖章程》，但不久由于“戊戌变法”的失败而夭折。此后，清政府根据1902年《中英续议通商行船条约》、1903年《中美通商行船续订条约》的知识产权条款，在外国人的帮助下制定了商标注册试办章程（1904年）、大清著作权律（1910年）。这些法律自清末适用至民国初年。以后的北洋政府、国民党政府直接取材于外国法，先后制定了著作权法、专利法和商标法等。在国际范围内，被动移植并非是旧中国特有的现象，诸多发展中国家以往都有此类经历。例如，以印度为代表的前英国殖民地在英国统治时直接适用英国版权法，以后的印度1914年版权法即是以英国1911年版权法为蓝本的。对于发展中国家而言，知识产权制度往往建立的时间较晚，其实施的物质基础及社会环境等条件并不具备，在很大程度上受到外来压力的影响。在这种情况下，相关法律很难体现出促进社会发展的总体目标，其政策效应一般很难发挥。
新中国成立后，政府曾颁布过一些行政规章来保护知识产权，但30年来并没有严格意义上的法律制度。中国实行改革开放政策以后，从20世纪70年代末至90年代初，加强了知识产权立法工作，先后制定了商标法（1982年）、专利法（1984年）和著作权法（1990年），初步建立了知识产权法律制度体系。这一时期的知识产权立法，是一种有选择性的制度安排。笔者认为其原因在于：一是立法工作艰巨，准备时间不长，主要知识产权法律虽已制定，但其他知识产权制度未及考虑；二是基于本国经济、科技发展现状的考虑，知识产权保护水平不是太高，如专利权的范围有所限制，计算机软件的保护也未采取国际通行的标准；三是由于国际文化交流的不对等，加之著作权法刚刚实施，因此未能参加国际版权合作。这种根据本国的不同发展阶段、不同发展状况作出的选择性制度安排对于中国是有益的，在国际上也是有先例可以援引的。例如，美国自1790年制定著作权法后，基于其文化、教育落后于欧洲国家的现实考量，对外国作品长期不予保护，且游离于1886年伯尔尼联盟长达102年之久，直到1988年才宣布加入《伯尔尼公约》；日本在明治维新后于1885年公布了专利法，但基本实施的也是低水平的专利政策，其在长达50年的时间里排除药品及化学物质专利，并为本国企业吸收外国技术提供制度便利。这说明，任何一个国家，在其知识产权制度发展史上，都有一个从“选择保护”到“全部保护”，从“弱保护”到“强保护”的过渡期。在国家经济社会发展水平不高的情况下，这种低水平的知识保护的过渡期是非常必要的。
自上个世纪90年代初至新世纪初，中国知识产权的制度进入到了一个发展与完善的重要阶段。中国在“入世”前，全面修订了著作权法（2001年）、专利法（1992年、2000年）、商标法（1993年、2001年），颁布了《植物新品种保护条例》（1997年）、《集成电路布图设计保护条例》（2001年）等，使其知识产权保护标准和水平达到了《与贸易有关的知识产权协定》的要求。总之，中国仅仅用了10多年的时间，就实现了从低水平向高水平的转变，完成了本土化向国际化的过渡。其中的动因除了有中国对履行国际条约义务的承诺，也有中国寻求自身发展的需要。在国际层面，1992年的《中美关于保护知识产权的谅解备忘录》、1995年的《中美保护知识产权协议》，客观上加快了我国知识产权制度国际化的进程。特别是1994年形成的世界贸易组织《与贸易有关的知识产权协定》，对中国知识产权立法产生了直接的影响：在知识产权国际化的背景下，中国不可能通过不保护外国人的知识产权来发展本国的经济、科技与文化；同时，在国际贸易知识化的体制中，中国也不可能孤立于世界之外，从而摆脱由发达国家主导的知识产权国际保护的格局。在国内层面，中国作为一个新兴的工业化国家，加强知识产权保护是其推动经济发展和科技进步的内在要求。在制度安排方面，由被动到主动，是经济增长型国家的必然选择，它往往有助于政策总目标的实现。这一时期的几次法律修订，基本实现了制度创新的现代化过程。2001年著作权法的修订，扩大了实用美术作品、杂技美术作品等客体，加强了对计算机程序的保护，增加了出租权、信息网络传播权等权利内容；1992年和2000年专利法的修改，将药品、化学物质等纳入专利客体范围，延长专利权保护期限，增加进口权、许诺销售权等新权利，同时对强制许可进行严格的限制；1993年和2001年商标法的修改，将商标权的保护范围由商品商标扩大到服务商标，增列注册商标的构成要素和商标注册人的适用范围，加强对驰名商标的保护；此外，于1997年、2001年分别制定了《植物新品种保护条例》和《集成电路布图设计保护条例》。可以说，中国知识产权立法，关注现代科学技术的发展，努力通过法律制度的现代化去推动科学技术的现代化。
为了进一步加大知识产权保护力度，推动知识产权制度建设，中国于2004、2005年分别成立了国家保护知识产权工作组和国家知识产权战略制定工作领导小组。以此为契机，中国知识产权制度建设迈入了战略主动的新阶段。2006年1月，胡锦涛总书记在全国科学技术大会上提出了建设创新型国家的战略目标。同年5月，胡锦涛总书记在中央政治局集体学习时强调：“加强知识产权制度建设，提高知识产权创造、运用、保护与管理能力，是增强自主创新能力、建设新型国家的迫切需要”。这一论断表明，中国已经站在战略全局的高度，重新审视知识产权制度的功能和地位。基于当今国际科技、经济的发展趋势和创新型国家的发展经验，中国将通过制定和实施国家知识产权战略，有效利用知识产权制度，以此作为缩小与发达国家的差距、实现跨越式发展的政策抉择。
关于知识产权制度的政策调整，是由建设创新型国家的总政策目标决定的，所谓创新型国家就是把提高科技创新作为基本战略，大幅度提高科技创新能力，以此形成竞争优势的国家。目前，世界上公认的创新型国家有20个左右，包括美国、日本、芬兰、韩国等。这些国家的共同特征是：创新综合指数明显高于其他国家，科技进步对经济发展的贡献率在70%以上，研发投入在国内生产总值的比例一般在2%以上，对外技术依存度一般在30%以下。中国要建设成为创新型国家，实现长期持续发展的目标，有一个发展模式的选择问题。在过去相当长的历史时期里，我们以劳动密集型产业参于国际分工，这对于促进经济增长和扩大就业发挥了重要作用，但是随着劳动力以及环境资源成本的逐步提高，长期处于低端产品环节的深层次矛盾日益尖锐。例如，我国人均自然资源相对稀缺，耕地资源只有世界人均水平的1／3，淡水资源只有1／4，石油资源只有17%，天然气资源只有13%，相对充裕的煤炭资源也只占到世界人均水平的42%.这说明，中国绝不可能走资源耗费型的发展道路。此外，在当今“发达国家出技术、出知识，发展中国家出人力、出资源”的国际经济格局中，西方发达国家无论是基于维系技术优势的利益考量，还是出于意识形态的政治偏见，都不愿将真正的核心技术转让给中国。中国研发投入仅占GDP总量的1.3%，但对外技术依存度达到50%以上。由于缺乏核心技术，我国企业不得不将每部国产手机售价的20%、计算机售价的30%、数控机床售价的20%至40%支付给国外专利拥有者。世界上每生产4台电脑，其中有一台就来自中国江苏，但支付英特尔公司和微软公司的技术许可费之后，一台电脑只赚10个苹果的钱。上述情况说明，中国也不可能走技术依赖型的发展道路。面对这种国际发展大势和自身基本国情，中国只能走技术进步和知识创新的发展道路，但是技术创新、文化创新或者说知识创新必须以制度创新为支撑。我们看到，那些自主创新能力较强的国家和跨国公司，都拥有属于自己的核心技术，并且重视运用知识产权推动技术的研究、开发和更新，以提升国家的核心竞争力，增强企业市场竞争力。例如，美国的创新能力居于世界前列，在计算机技术、网络技术、生物技术等领域具有明显优势。凭借知识产权制度的有力保障，美国的电子产业、软件产业、生物工程产业和网络产业等“朝阳产业”迅速崛起和扩张。同时，世界上技术创新能力强的跨国公司，总是拥有以自主知识产权为存在方式的代表性技术，例如，索尼公司的微型化电子技术、飞利浦公司的光学介质技术、英特尔公司的芯片制造技术等。有“蓝色巨人”之称的IBM公司，在最近的几年间更是成功地取得近3万项技术的专利权。中国与发达国家的差距，主要在于技术能力、创新能力的差距，说到底也就是自主知识产权数量与质量的差距。中国是世界第一人口大国，但是丰富的劳动力资源尚未转化为智力资源；中国是世界制造业大国，有近200类商品的产量位居世界第一，但其产业优势并不明显。与发达国家相比，我国产业的比较优势在于廉价的劳动力，最大的差距在于缺乏科技实力、创新能力，体现为缺乏核心技术的专利、版权和国际知名品牌。截至2005年，我国国内申请人获得发明专利的数量仅为发明专利授权总量的37%，在汽车、飞机、仪器仪表、信息、生物工程、新材料等含金量较高的技术领域，我国授予的专利多为外国公司所拥有，其所占份额约为80%至90%.实施商标法以来，虽然国内商标注册数量一路攀升，但我国企业拥有的国际驰名商标极少。在我国出口企业200强中，有80%使用的是外国商标。在连续几年举行的全球100个国际名牌评选中，我国无一商标入选。目前，我国的产业结构调整、经济增长方式转变、技术升级和企业改造已经进入关键阶段，在此情况下，以知识产权制度作为实现创新型国家建设目标的战略支撑，完成从“中国仿造”到“中国制造”再到“中国创造”的转变，对于中国未来的发展具有重要的战略意义。
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