纵然触发这种对中国经济担忧的因素很多,也存在明显的以偏概全,但这些担忧理据确实也为当前中国经济所固存的问题。其中,对中国政府财政赤字特别是地方政府高债务问题的担忧当属相当突出的理据。最新的来自监管部门的内部数据显示,截至目前商业银行对地方政府融资平台的贷款余额已达7万亿之巨,占当前中国商业银行人民币贷款余额39.97万亿的约18%;而根据央行的数据,地方负债在2009年5月份约为5万亿,短短的七八个月时间地方负债就飙升了2万亿元之上,其增速确实骇人听闻。
不过,上述的地方政府负债还只是来自于银行信贷,而非全部的地方政府负债。若把地方政府发行的城投债、去年中央为地方代发的2000亿元的地方国债,以及许多地方政府的项目本金也属于或有债务等,地方债务的负债或许要达到8万亿元以上。然而,与地方政府的巨额负债对应的是,央行公布的2009年调研结果显示地方投融资平台的平均资产利润率不到1.3%,许多县级平台几乎没有利润。显然,这些高负债低收益的地方政府项目无疑成为了导致不良资产巨额反弹的风险隐患。
针对当前巨额地方政府债务所潜伏的风险隐患,目前主流观点认为,关键的问题是修改禁止地方政府发债的《预算法》,允许条件成熟的地方政府发行地方债——即通过开正门、堵偏门和修围墙等方式置地方政府举债于方规之下,避免地方政府盲目举债、过度举债问题。
研究探索开闸地方政府债和市政债的积极意义非同寻常。其一,开闸地方债赋予了地方政府真正意义上的信用主体的资格,避免了中央代发地方债的发债主体和偿债主体不一致和信用主体资格混乱等问题。其二,一旦地方债开闸,则在一定程度上避免了地方政府“走后门”融资所带来的债券定价难题,使地方政府发债直接受制于其自身财力和信用的约束。其三,地方债开闸则在一定程度上对当前地方政府预算软约束具有明显的制约效用,并对地方政府新官不管旧账的问题也产生强有力的约束。
显然,为地方政府融资开正门并不仅仅是为地方政府打开了一个正规有效的融资渠道,更重要的是重塑地方政府信用体系、加强地方政府市场化约束机制和提高地方政府资源配置效率等。若倡议开闸地方债主要出于为地方政府融资进行实用主义的考虑,那么匆匆开闸地方债实际上不利于地方债乃至整个债券市场的发展。
开闸地方债的法律准备不仅仅是修改禁止地方政府发债的《预算法》,还需制定地方政府《破产法》等一系列其他配套的法律体系和框架。一方面,若地方政府债务难以负重,地方政府的破产安排有利于重整地方政府,促进地方政府的公共化服务部缺位;另一方面,对于投资者来讲,明确地方政府也可以破产将加强投资者的风险警示,特别是在中国,投资者一般认为地方政府不会破产,因此很容易导致对地方债风险认识的不足。
需要特别指出的是,正是由于地方政府承担了地方经济发展的过多责任和功能,不仅挤占了地域私人部门的发展空间,而且聚敛了巨额的地方政府债务;同时还导致了地方政府在本属于必须提供的地方公共产品和服务上的缺位。
因此,为地方政府债开闸只是解决了地方政府负债的合法性问题,却并没有校正地方政府投资的合理性和合宜性;而后者才是导致当前地方政府举债泛滥的根本症结。从这个角度上讲,我们在呼吁为地方政府发债提供制度性、规范性安排的同时,应该更主要地呼吁政府职能的理性回归,科学合理地厘清政府与市场之边界,降低并逐渐矫正地方政府的经济性而非公共性、公益性的举债融资。
