人民法院参与大调解体系的实证分析思维导图

堕落时代

2023-02-21

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分析

体系

调解

参与

人民法院

纠纷

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网络

医疗事故

医疗事故索赔

医疗事故调解

今年4月，中央政法委等16部委联合印发了《深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，对构建人民调解、行政调解和司法调解三调联动的大调解格局提出了具体的指导意见。那么，人民法院在大调解体系中究竟承担何种角色，在与非诉调解力量的对接过程中应该坚持什么样的思路，这对于人民法院在大调解体系中的职能发挥有着很大影响。笔者以所在法院于2007年起构建的村、镇、庭“三位一体”便民调解网络的运行模式之得失为鉴，谈谈对于构建以法院为支点，诉与非诉调解相衔接为半径的大调解体系实现路径的认识。

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思维导图大纲

一、厘清思路——基于我院自身实践的启示

（一）我院村、镇、庭“三位一体”调解网络的实施

笔者所在的山东省泗水县大部分地区是山地丘陵。县内少数民族数量较多，因民族风俗习惯引发的纠纷时有发生。随着旧城改造和城市建设步伐加快，经济体制改革的深入推进，社会发展过程中的一些矛盾不断涌现。独特的县情加上泗水法院案多人少、审判资源匮乏的现状，决定了化解矛盾纠纷需要建立多元处理机制。

为此，我院于2007年联合司法行政部门在全省率先构建了村、镇、庭“三位一体”便民调解网络，选任了598名具有一定调解能力的村（居）干部担任村级人民调解员；在全县13个乡镇（街道办事处）司法所设立调解办公室由司法所工作人员担负调解任务；在三处派出法庭以及我院设立巡回审判点，明确了16名调解法官负责定点调解或指导调解。对于发生的纠纷，征得当事人同意，由村人民调解员发挥自身的优势先行调处。调处不成功，则由村人民调解员引导当事人到调解办公室或派出法庭进行再次调解。调处成功，需要进行司法确认赋予强制执行效力的，由调解法官依法进行审查确认。

（二）“三位一体”调解网络的优点

总结我院“三位一体”调解网络的优点，可以用“全、连、便、好”四字概括。“全”即全面覆盖。“连”即节点连贯。“便”即方便各方。“好”即效果良好。

（三）“三位一体”调解网络存在的不足

一是调解力量有限。“三位一体”调解网络主体主要是村（居）调解委员会、乡镇司法所、派出法庭和机关业务庭。调解力量有限，未能和行政事业、社会团体、行业组织等形成有机对接，其他非诉调解力量没有充分调动利用起来。

二是调解范围局限。由于调解主体的相对单一，调解纠纷范围也往往局限于诸如婚姻家庭、土地承包、相邻纠纷等传统民事纠纷。

三是调解流程模糊。对于调解流程缺乏一个清晰流畅的操作思路，没有统一的规范来科学调配人民调解、行政调解、司法调解三种调解力量之间的分工协作。在纠纷发生调解网络启动时，调解主体相互配合不默契，有时各自为政，影响效率，有时一起上阵，不分你我，各自的优势不能形成互补，浪费了大量资源。

四是调解保障不足。由于地方财政困难，调解保障经费落实不到位，加上调解案件基本不向当事人收费，极大挫伤了调解主体的积极性。调解保障的不足影响了调解网络的可持续发展。

二、程序修正——理顺大调解运行的流程

笔者基于对上述我院“三位一体”调解网络的正反两方面的分析，认为科学性要体现为大调解流程的步步为营、循序渐进。

第一步：建立机构对接，大调解全面覆盖。

一是建立健全组织机构，加强对多元调解力量的领导。建立由党委领导，政府支持，综治部门牵头，法院主导，各行政部门、社会团体、自治组织参与的大调解网络，形成人员联动、设施联用、信息联享、机制联通、矛盾联调的全面覆盖城乡每个角落的大调解体系。

二是与人民调解组织对接，调解触角延伸至基层村居。与人民调解组织形成有机对接，可联合司法行政部门，实行“派驻式”和“进驻式”双向模式。派驻式可将法官下派民调调解组织。在派出法庭和院机关业务庭明确定点调解法官，根据乡镇（街道）所辖区域，分工负责，定点联系和指导调解员的工作。进驻式可在法院立案大厅和派出法庭设立人民调解办公室（调解办），由司法行政部门派出人民调解员到工作室办公，接受法院的引导或委托进行纠纷调处。

三是与行政事业单位对接，调解触角延伸至机关部门。对于公民、法人或者其他组织之间发生的纠纷或行政相对人与行政事业单位发生的纠纷，应充分利用行政事业单位的专业、技术优势以及其“权威性、公信力”的特点，指定法院各主要业务庭室对口联系机关部门，实行委托调解、邀请调解、联席会商等方式，建起一条多发性、区域性、行业性纠纷专业化调处的快捷通道。

四是与社团组织对接，调解触角延伸至弱势群体。加强与行业协会、群团维权组织的联动配合，积极推进涉及特殊群体、特殊领域的调解组织建设。

第二步：健全规章制度，大调解有章可循。

健全的规章制度，是大调解体系健康有序运行的重要保障。要把制度建设作为有力支撑，不断促进大调解体系规范化运行。对大调解体系中各调解主体的职能分工、诉讼与非诉调解机制的对接、非诉调解结果的司法确认、大调解工作的监督考核等内容，应在对本地实际深入调研的基础上，制定具体、缜密、实用的操作制度，要明确回答纠纷发生后由谁负责调处、怎么样调处、调处后怎么办、调解体系发展的持续性等问题，做到落实有部署、推进有保障。

第三步：节点相互衔接，大调解循序渐进。

当事人发生纠纷后到法院寻求救济时，大调解机制立即启动，经过法院分类评估、引导分流、诉讼调解等节点流程，尽可能把纠纷化解在诉前和诉中。

第四步：实施司法确认，大调解有花有果。

如果当事人达成调解协议后反悔或者拒不履行怎么办，就是这一步程序所要解决的。为巩固调解成果，赋予调解协议法律强制执行力，对于法官在案件立案后主持调解或邀请非诉调解力量协助调解达成的协议，要出具《调解书》结案。对于委托非诉调解组织达成的协议，当事人要求出具法律文书的，要依法立案并出具《司法确认决定书》。

第五步：监督支持到位，大调解落地生根。

要确保大调解体系的可持续性发展，离不开党委政府的监督支持。

一要强化考核奖惩手段。党委政府要把“大调解”体系建设和开展工作纳入到社会治安综合治理和平安创建工作考核中，非诉调解组织的调解工作情况作为年终考核奖惩依据之一，对调处化解矛盾纠纷工作成绩突出的单位、部门和个人进行表彰奖励，对调处化解工作不力造成不良后果的单位和部门，实行社会治安综合治理一票否决并予以责任追究。

二要强化经费保障手段。为保障大调解工作机制正常运作，党委政府要将调解工作经费、调解员的补贴等列入财政预算，解除广大调解员的后顾之忧，使他们全身心投入到调解工作中。

三要强化调解队伍建设。目前错综复杂的社会形势对调解队伍的综合素质提出了更高的要求。法院要通过坚持定期开展庭审观摩指导、邀请参加旁听案件、召开联席会、培训会等形式，讲解法律法规，交流工作经验，提高调解员水平。

（作者系山东省泗水县人民法院院长）

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