贵州省关于加强政府性债务管理的实施意见（试行）全文思维导图

丸子家的猫

2023-02-19

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贵州省人民政府关于加强政府性债务管理的实施意见全文已在2015年6月7日公开发布试行，实施意见明确要求建立规范的政府借债机制，并要保证在建项目后续融资、建立科学的政府用债机制等。下文树图网小编为您详细介绍。

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思维导图大纲

黔府发〔2015〕23号

各市、自治州人民政府，贵安新区管委会，各县（市、区、特区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：

为贯彻落实《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），切实加强政府性债务管理工作，促进经济社会持续健康发展，结合我省实际，提出以下实施意见。

一、加强政府性债务管理总体要求

深入贯彻落实新修订的预算法和国务院关于深化预算管理制度改革、加强地方政府性债务管理的各项规定，按照“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进”的原则，建立权责利相结合、借用还相统一的政府性债务管理机制，有效发挥政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进全省经济社会持续健康又好又快发展。

二、建立规范的政府借债机制

（一）依法使用国家赋予的举债权限。省政府在国务院确定的发债额度限额内依法举借债务。市（州）政府、贵安新区管委会、县（市、区、特区）政府由省政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。各级政府举借债务要充分考虑经济形势、财政承受能力、融资成本、项目效益等因素。

（二）规范政府举债融资行为。政府举债采取政府债券方式。对没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由省政府统一发行地方政府一般债券融资，主要以一般公共财政预算收入偿还。对有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由省政府统一发行地方政府专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。除有关法律法规和国务院政策规定外，政府严禁提供担保、变相融资，不得以国有资产通过抵押、质押、承诺承担偿债责任进行融资。

（三）推广政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与有一定收益的城镇基础设施和公共服务类项目的投资、建设和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。对运用政府与社会资本合作模式化解政府性债务腾出举债空间的地区，在分配债券规模时适当予以倾斜。

（四）保证在建项目后续融资。

1.对使用政府性债务的在建项目实行名录管理。结合存量债务清理甄别工作，各级政府重新审核政府举债建设项目，凡符合国家、省产业政策和宏观调控政策，于2014年9月21日前依法依规履行项目审批、核准或备案手续等有关要求的在建项目，纳入政府举债在建项目名录管理。

2.多渠道筹措后续建设资金。各级政府统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。对使用政府性债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，继续按协议提供贷款，推进项目建设。对纳入名录管理的在建项目确实没有其他建设资金来源的，主要通过政府与社会资本合作模式解决后续融资，确需举借政府债务且政府债券资金不能满足的公路、水利、保障性安居工程、土地储备等项目，过渡期内可在批准的限额内通过银行贷款举借政府债务。省发展改革委负责组织各地发展改革部门核实在建项目后续融资需求，合理控制投资规模，报省政府审核批准后，纳入本级政府债务限额管理。债务高风险地区原则上不得新增政府性债务建设项目，确需继续建设的，加强项目投资预算审核和项目管理，从严控制投资规模，通过资产置换等市场化方式多渠道筹集建设资金，降低在建项目建设的债务负担。在建项目后续融资要加强成本管控，实行融资机构利率比选制度，进一步降低融资成本，原则上不得举借综合融资成本高于10%的债务，禁止举借综合融资成本高于15%的债务，着力以中长期低息债务置换短期高息债务，优先偿还高息债务，降低政府融资成本。

三、建立科学的政府用债机制

（一）对政府债务实行规模限额管理制度。政府债务规模实行限额管理，举债不得突破省政府确定的限额。全省一般债务和专项债务规模由财政部测算并报国务院批准确定，市（州）、贵安新区、县（市、区、特区）限额由省财政厅在国务院批准的省政府债务规模限额内根据各地债务风险、财力状况等因素测算并经省政府确定后报省人大或其常委会批准。其中，一般债务限额主要依据一般公共预算可偿债财力测算，专项债务限额主要根据各项可支撑发债的政府性基金收入或专项收入测算。债务高风险地区对2014年12月31日锁定的债务余额实行只减不增政策，新增政府性债务必须减少相应的存量债务。

（二）严格政府债务举借程序。省政府授权省财政厅在国家批准的举债限额内，报经省人大或其常委会批准，为各级政府统一发行政府债券举债，纳入省本级预算或调整预算。市（州）政府、贵安新区管委会、县（市、区、特区）政府在批准的限额内申请省级代为举借的政府债务，必须报同级人大或其常委会批准，列入本级预算或调整预算。

（三）分门别类纳入全口径预算管理。对没有收益的公益性事业发展举借的一般债务收支纳入一般公共预算管理；对有一定收益的公益性事业发展举借的专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。或有债务确需政府或其部门、单位依法承担偿还责任的，偿债资金纳入相应预算管理。各级政府各部门、单位将债务收支纳入部门和单位预算管理。

（四）严格限定债务资金用途。各级政府举借的债务资金只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。债务资金必须按照批准的用途专款专用、专账核算，接受财政和审计部门的监督。

（五）建立债务风险综合管理机制。

1.建立政府性债务风险预警机制。省财政厅根据国家统一标准和各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，分级测算一般债务率、专项债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率、代偿率以及综合债务率等指标，建立债务风险预警体系，设置风险警戒线，评估各地区债务风险状况，具体办法由省财政厅另行制定。对列入风险预警名单确定为政府性债务高风险的地区建立约谈制度，锁定债务余额，严格举债项目审批，通过制定本地区债务风险化解工作方案和应急处置预案及债务展期、项目再评估、谈判等债务重评估措施，延长债务期限，降低利率负担，减轻偿债压力，力争三年内将风险降低到可控范围内。对列入风险提示名单的地区建立通报提示制度，防止债务风险演变。对债务风险相对较低的地区，严格控制债务余额的规模和增长速度。

2.建立债务风险防控机制。按照分级负责、风险自担的原则，各级政府及其部门对使用政府债务资金新建公益性项目应进行充分科学论证，举借债务应当基于政府综合财务报告编制偿债平衡表，对一般公共预算、政府性基金预算的偿债能力和有收益项目的收益预期进行客观评估；督促债务资金使用单位加强财务管理；对存量或有债务建设项目和偿债收入进行有效监督，将政府连带偿债责任降到最低限度。

3.建立债务风险应急处置机制。市（州）政府、贵安新区管委会、县（市、区、特区）政府对其举借的债务负有偿还责任，省政府实行不救助原则。各级政府要制定债务风险应急处置预案，建立责任追究制度，在出现偿债困难时，通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产、动用偿债准备金、债务重评估等方式，多渠道筹集资金偿还债务。各级政府确实难以自行偿还债务时，要及时上报，启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。

（六）严格监管政府或有债务。

1.依法依规管理或有债务。对原政府负有担保责任和承担一定救助责任的债务，按照担保法、预算法有关规定，分清有效担保和无效担保。对合法合规的担保债务，纳入或有债务监控范围；对超时效担保和无效担保，地方政府及时清理，妥善处置。各级政府新发生或有债务，严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。各级政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。

2.剥离融资平台公司政府融资职能。厘清政府与市场边界，以2013年政府性债务审计确定的融资平台公司名单为基础，由省政府金融办组织清理核实融资平台公司名单，并在债务系统中进行锁定。纳入名单的融资平台公司，可以在过渡期内为符合条件的在建项目举借政府债务，未纳入名单的企业，不得举借政府债务。按规定剥离融资平台公司的政府融资职能，对承担商业房地产开发等经营性项目的融资平台公司，与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务；对融资平台公司因承担公益性项目举借债务，项目自身收益能够按时还本付息的，通过项目收入偿还；对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，支持通过政府与社会资本合作模式建设，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府不承担偿债责任；对只承担政府债务融资职能、基本依靠政府通过土地出让收入等各类政府资金支持运作的融资平台公司，地方政府应根据实际需要，采取资源整合、优化重组等方式促进其转型发展，确因持续发展能力和效益较差难以继续经营的，应依法进行处置，处置融资平台公司过程中，按照权责利相一致要求，妥善处理债权、债务、资产、人员等。

（七）加快建立债务报告和公开制度。完善政府性债务统计报告制度，加快建立权责发生制政府综合财务报告制度，全面反映本级政府的资产负债情况。中央出台的棚户区改造等重大政策措施形成的政府性债务，单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。建立政府性债务公开制度，加强政府信用体系建设，按规定向社会公开政府性债务及其项目建设情况，自觉接受社会监督。

四、建立有效的政府还债机制

（一）厘清债务性质和偿债责任。明确政府和企业的责任，分清政府债务和企业债务，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。采取政府与社会资本合作模式的，按约定规则依法承担相关责任。

（二）将存量债务纳入预算管理。各级政府按照国家有关规定，以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，逐笔对存量债务进行甄别，厘清债务结构，按规定划分一般债务和专项债务。对企事业单位举借的债务，凡属于政府应当偿还的，相应纳入一般债务和专项债务。各级政府将甄别后的存量债务逐级汇总上报国务院批准后，相应纳入一般公共预算和政府性基金预算管理，同时分类制定明细可行的债务资金偿还年度目标和具体方案。纳入预算管理的债务原有债权债务关系不变，偿债资金按照预算管理要求规范管理。

（三）优化存量债务结构。各级政府对甄别后纳入预算管理的存量债务结构进行分析，对融资成本高的，可申请发行政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。分年度、分地区置换债券规模由省财政厅在财政部分配我省的置换债券规模的限额内，主要根据各地的财力、风险、政府存量债务规模等客观因素测算，报省政府批准后确定。

（四）妥善处置存量债务。处置到期存量债务要遵循市场规则，减少行政干预。债务项目自身运行收入能按时还本付息的债务，应继续通过项目收入偿还。项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过依法注入优质资产、加强政府资产经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。各级政府指导和督促有关债务单位加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。对确需政府偿还的债务，各级政府要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产偿还债务。对确需政府履行担保或救助责任的债务，各级政府依法履行协议约定，有关债务举借单位和连带责任人按协议落实偿债责任，明确偿债时限，按时还本付息，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。对确已形成损失的存量债务，债权人应按照商业化原则承担相应责任和损失。用于高速公路建设等有稳定收益项目的债务，通过加强项目经营管理，用项目收益偿还债务，实现收益和负债的平衡；用于其他非收费公路建设的债务，可以使用中央、省、市、县以后年度对地方公路建设投入的资金予以偿还；用于园区建设的债务，通过加强对土地和资产的经营管理，确保增值，以土地出让收入和厂房等资产经营收益偿还债务；用于大学城、职教城和普通高中等教育发展的债务，按现行政策执行，由政府承担贴息和适当还本，学校使用事业收入予以偿还；用于市政建设的债务，按属地管理原则，由本地区筹集资金予以偿还。

（五）加强偿债准备金管理。从2015年1月1日起，各级政府不得新设各种形式的偿债准备金，确需偿债的，一律编制三年滚动预算并分年度纳入预算安排。对已经设立的各类偿债准备金，纳入预算管理，优先用于偿还到期政府存量债务。

五、建立和落实政府性债务管理责任及考核问责机制

（一）明确政府主管责任。各级政府是本级政府性债务管理的责任主体，政府主要负责人为政府性债务管理的第一责任人，承担本级政府性债务的举借、使用、偿还责任。建立政府统一领导、财政归口管理、部门分工协作的工作机制，严格按照国家规定科学决策举债事项，加强对政府性债务风险控制的事前、事中、事后管理和监督，处理好加快发展与合理负债的关系。

（二）落实部门监管责任。各级财政部门切实履行政府性债务监管职责，成立专门机构，配备专职人员，加大经费保障，做好债务规模控制、债券发行、预算管理、统计分析和风险监控等工作；组织（人事）部门将政府性债务纳入领导干部考核范围，建立对相关偿债人和监督人的责任追究制度；发展改革部门加强政府投资计划管理和项目审批，从严审批政府性债务风险较高地区的新增政府性债务建设项目，梳理存量债务项目改造为政府与社会资本合作模式项目清单、申请发行地方政府债券置换存量债务和过渡期内继续通过银行贷款举借政府债务存量项目清单、申请发行地方政府债券和过渡期内继续通过银行贷款举借政府债务新增项目清单，对债务项目的合规性、真实性进行甄别审核；审计部门依法加强对政府性债务审计监督，促进完善债务管理制度，规范举债行为，提高资金使用效益，并将政府性债务纳入地方党政领导干部和有关部门领导人员经济责任审计的重要内容，审计结果作为考核的参考材料；金融管理部门加强对银行等金融业监管，引导金融机构依法依规提供融资，省政府金融办和贵州银监局牵头提出并报省政府性债务管理领导小组同意后界定融资平台公司名单；国有资产管理部门加强同级融资平台的监管，对国有资产的保值增值情况进行考核；国土资源管理部门会同有关部门做好土地储备融资前置审查等工作；监察部门会同有关部门查处政府性债务运行全过程中的违法违规行为，并依照有关法律法规进行责任追究；财政部贵州专员办按规定对地方政府性债务进行监督。

（三）强化债务人主体责任。债务举借主体加强债务项目管理，落实偿债资金，及时组织还款，主动接受各级人大的监督和财政、审计等部门的监督检查。债务举借主体主管部门加强对本部门职责范围内的政府性债务管理和风险管控，严格规范债务举借、使用、偿还程序，对政府性债务项目进行梳理，制定本部门、本系统防范和化解政府性债务风险方案。

（四）约束债权人信贷责任。银行业金融机构等不得违法违规向各级政府提供融资，不得要求各级政府违法违规以担保函、承诺函、安慰函等直接或变相形式提供担保。银行业金融机构等严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理，在落实信贷条件的前提下，继续按合同约定发放贷款，不得盲目抽贷、压贷、停贷。银行业金融机构等违规提供政府性融资的，应自行承担相应损失，并按照商业银行法、银行业监督管理法等法律法规追究相关机构和人员的责任。

（五）建立考核问责机制。各级政府要强化领导干部举债责任意识，明确责任落实，把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核，从思想认识上纠正不正确的政绩导向，强化离任审计，实行终身负责。对不按要求报告政府性债务情况的，由财政部门给予通报批评并责令改正；对违规举债或提供担保、骗取政府性债务资金的，财政部门应暂停举借和使用债务资金，有关部门应依法予以处理；对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，导致财政出现重大风险，造成财政资金损失，危害金融市场及引发群体性事件的，对负有责任的领导干部依照相关规定严格进行问责。

各地、各部门要高度重视，把思想和行动统一到中央和省委、省政府决策部署上来，切实履行职责，加强协调配合，全面做好加强政府性债务管理各项工作，确保政策贯彻落实到位，切实防范化解财政金融风险。

贵州省人民政府

2015年6月7日

（责任编辑：燕）

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