公立医院改制过程中所涉及到的有关问题思维导图

晚间拾梦

2023-02-18

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损害赔偿论文

建国初期，人民政府接管了帝国主义和官僚买办资产阶级所开设的医院，变国民党政府办的医院为人民政府的医院，同时，为了尽快改变新中国缺医少药，疾病丛生，人民健康水平十分低下的局面，又在各地、各种企事业部门和军队兴建了一批医院，从而形成了我国医院所有制结构的基本框架——以公有制为主体的多种所有制医院。随着国家经济的恢复和生产资料社会主义改造的完成，逐步将原有的私立医院过渡为全民所有制医院，将个体医院改造为集体性质的联合医院，而在广大农村，则依靠农业生产合作社的力量，办起了一批集体性质的医疗保健机构。至此，我国基本

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思维导图大纲

一、公立医院在改制过程中涉及到的关于产权的相关问题

产权，是在我国公立医院改制过程中不可逾越的一个先决性问题，明晰了公立医院的产权——可以毫不夸张的说，医院改制就能达到事半功倍的效果。

1、产权的概念、主体、客体及其交易的内容和方式

所谓产权是指：财产所有权以及与财产所有权有关的经营权、使用权等财产权。按照产权资产的形态，可以分为有形资产和无形资产产权两种。根据产权的概念，我们可以看出产权的主体是指享有或拥有财产所有权或具体享有所有权某一项权能以及享有与所有权有关的财产权利的人（自然人、法人）、单位、组织和国家。产权的客体是指产权权能所指向的标的，是产权主体可以控制和支配或享有的具有文化、科学和经济价值的物质资料以及各类无形资产。

如前所述，产权是一项具有财产性的权利，因此，根据其自身的性质，其价值上的体现必须通过交易来完成，所以，这就涉及到了产权的交易内容及交易方式的问题。

产权的交易是指财产所有权及相关经营权、财产使用权通过市场进行有偿转让的经营行为。包括三方面的内容：

①产权交易是一种遵循等价交换原则的商品经营活动；

②产权交易属于产权经营活动，其经营主体是企业财产所有者或拥有者的代理者；

③产权交易在内容上可以分为两个不同层次：第一个层次是财产所有权的转让；第二层次是保持财产所有权不变的前提下，实行财产经营权转让。

产权交易的方式包括：收购、兼并、租赁经营、承包经营、委托经营、出售、股份转让和嫁接外资等。

2、产权交易的方式在公立医院改制过程中的体现

结合目前我国公立医院改制过程中的具体实践，产权交易的方式在公立医院改制过程中有如下体现：

1. 合作经营制：以政府集体和内部职工共同出资为前提条件，同时吸纳社会和个人股金共同办院，可以新建医院，也可以在原国有医院基础上改造，吸取股份制管理办法，实行劳动联合为主，资本为辅的经营管理形式。

2. 外商、港商、台商及国内大公司投资，兴建医院或收购国有医院，引入全新的管理机制。

3. 资产转让

（1）将医院整体或部分资产，通过招投标的形式，转让给职工个人所有或个人经营。

（2）部分转制：资产评估确认后，通过招投标，整体转让给职工个人，建立新型劳动聘用关系，转让所得资金主要用于退休人员剥离支出，支付职工补偿金及偿还债务。

（3）对所有资产进行公开转让，医院成为独立法人实体，在编职工一律与原单位解除劳动关系，转让价款除去改制成本后，专项用于卫生事业发展和改革遗留问题处理；

（4） “动产买断，不动产租赁”，将医院固定资产租赁给经营者使用，经营者享有节余的经营收益，承担经营风险。

3、公立医院在改制过程中涉及到产权问题时所应注意的事项

公立医院在改制前、改制过程中以及改制完成后均会涉及到产权问题。改制前，所涉及到的产权问题是改制能否顺利进行的前提条件，改制过程中所涉及的产权问题以及对产权问题的相关处理，又决定了改制过程结束后，经过改制的公立医院在法律上的地位和性质以及其在改制后如何运作的问题，而在改制后对于产权问题的相关处理则决定了经过改制后的公立医院的命运问题（注：对于改制后所涉及到的产权问题，笔者将放在其他问题中阐述）。因此，产权以及围绕着产权所出现的各种问题，是公立医院改制过程中必须予以重视的问题。具体而言，公立医院在改制前及改制过程中可能涉及到产权这一问题表现在以下几个方面：

（1）在改制前，公立医院应将其自身自有的产权进行初步的项

目及数量上的统计；

在改制前，公立医院如此作为是为在改制过程中对其自有的有形

或无形资产做好进行评估、验资、界定产权的准备。

（2）在改制过程中，将自有的资产（有形或无形）委托有执业

资格的评估机构进行评估；

根据现行的《国有资产评估管理办法》的相关规定，在对资产进

行评估时，除非国有资产外，资产评估的一般程序为：a、申请并办理资产评估立项手续（受理申请的部门为国有资产管理部门）；b、委托有执业资格的评估机构进行评估；c、申请并办理资产评估报告的确认手续；

（3）在资产评估完毕后，公立医院可以根据自身改制的方案，

划分合理的股份并招募股金；

公立医院的改制，其终极目的是摆脱现有不合理的医疗体制对自身发展的束缚，以便更好的适应市场经济的发展。而在市场经济环境中，已被理论及实践所证实的能够较好的适应市场环境的主体则是具有资合性质的股份有限责任公司制或即具有资合性质又具有人合性质的有限责任公司制的法人，根据公司法的相关理论可以看出，以上两种不同性质的法人之所以能够很好的适应市场经济，其明确的股权划分以及由股权所决定的相关派生权利的符合科学的行使，起到了重要的作用。因此，在资产评估完毕后，股权的划分及由股权划分完毕后所进行的招募资金等活动，对公立医院改制后所成立的法人的正常运作是有着密切的联系的。

二、公立医院改制过程中所涉及到的投资与融资的问题

1、投资与融资的概念

所谓投资，是指以收回现金并取得收益为目的而发生的现金流出。

例如，购买政府公债，购买企业股票和债权，购置设备，兴建工厂，开办商店，增加一种新产品等，都会涉及到货币性流出，并希望取得更多的流入。

根据当前的实践及理论，对于投资这个概念，站在不同的角度可以得出不同的概念，当然其外延也就有所不同，结合公立医院改制的客观情况来看，笔者以为，在公立医院改制过程中所发生的投资，可以将其放在风险投资的范畴内考虑。风险投资（venture capital）在我国是一个约定俗成的具有特定内涵的概念，其实把它翻译成创业投资更为妥当。广义的风险投资泛指一切具有高风险、高潜在收益的投资；狭义的风险投资是指以高新技术为基础，生产与经营技术密集型产品的投资。根据美国全美风险投资协会的定义，风险投资是由职业金融家投入到新兴的、迅速发展的、具有巨大竞争潜力的企业中一种权益资本。从投资行为的角度来讲，风险投资是把资本投向蕴藏着失败风险的高新技术及其产品的研究开发领域，旨在促使高新技术成果尽快商品化、产业化，以取得高资本收益的一种投资过程。从运作方式来看，是指由专业化人才管理下的投资中介向特别具有潜能的高新技术企业投入风险资本的过程，也是协调风险投资家、技术专家、投资者的关系，利益共享，风险共担的一种投资方式。结合我国目前医疗卫生体制的情况来看，在公立医院改制过程中所涉及到的关于投资的问题，将其放入广义概念上的风险投资中去考虑，是具有可行性的，并且，扩大投资概念的外延，可以直接导致公立医院改制过程中融资渠道的多样化，有利于我国公立医院改制的进行。

所谓融资，是指具有经营权利能力的法人或其他组织向社会有偿筹集资金的活动，包括各种股票、债权等有价证券的发行、转让及其他各种形式的集资活动。

2、投资与融资的方式

由投资的概念及当前的实践来看，在公立医院改制过程中，外界对公立医院进行投资的方式包括以下几种：

（1）托管；

公立医院委托民营企业进行管理，引入有效的现代或企业化医院

管理模式，但其所有制不变，只是由托管机构配置相关人员等，结合当前各地实践中的改制方式，笔者认为，此种方式属于一种过渡性质的投资方式，因为相较于其它投资方式而言，此种投资方式的利润不高，并且，结合我国目前医疗卫生体制及明晰公立医院改制的程序性法律、法规和政策缺位的客观情况来看，极易造成一些剪不断理还乱的矛盾，结合2003年7月国务院召开的全国卫生工作会议的主旨，此种投资方式的“历史使命”业已完成。

（2）公立医院被收购；

此种投资方式，在实践中一般表现在企业医院的改制过程中。原

因在于这些医院人或者人员较少，或者历史包袱不重、或者是投资者考虑到新建一医疗机构的难度和风险等等。

（3）建立合资或合作医院；

此种投资方式的优点在于，有明确的法律规章，投资方的权利义

务与中方的权利义务有章可循。

（4）建立股份制或有限责任制公司；

此种投资方式，可扩大公立医院的规模，增加公立医院的资本，

使公立医院更好的适应市场环境，并且，结合各地的做法来看，笔者相信此种改制方式将会成为我国公立医院改制的主流。

融资与投资一样均属于经济活动范畴内的术语，一般来讲企业融

资的方式有很多种，并且，企业的大多数融资方式也是可以被公立医院拿来所用的，但笔者认为，不管是公立医院改制前还是公立医院改制后，医院所固有的性质决定了它永远也不可能完全等同于其他市场经济的主体，因此，笔者以为，适用于企业的融资方式，并不一定均适用于公立医院改制的过程之中。从大的方面来看，融资包括直接融资和间接融资。直接融资是指，不经金融机构等媒介，由政府、企事业单位，及个人直接以最后借款人的身份向最后贷款人进行的融资活动。间接融资是指，通过金融机构等媒介，由最后借款人向最后贷款人进行的融资活动，如企业向银行、信托公司进行融资等等。细分起来，公立医院改制过程中可以实施的融资渠道还包括：

（1）代理融资；

代理融资是指，具有经营权利能力的法人或其他组织将应收帐款卖给商业银行或专业代理融通公司，由它们代收帐款，并预先向法人或其他组织垫付资金的一种融资方式。

（2）租赁融资

租赁融资，也称之为融资租赁，它是指，法人或其他组织在租赁公司承租机器、设备、按租约规定分期向租赁公司支付租赁费的一种融资活动。它把信贷、商品交易和出租联系起来，是一种融资与融物相结合的融资方式。

（3）权益资本融资

所谓权益资本是指法人或其他组织所具有的资产总额减去负债总额后的差额。权益资本融资是指通过吸收直接投资、发行股票及运用保留盈余等方式而发生的融资行为。在这种融资方式下，直接投资者或股票收购者将成为企业的所有者或股东，但此种融资方式的缺点在于，如果融资规模控制不当，有可能影响原所有者或经营者对企业的控制权。

（4）银行贷款融资

贷款融资是传统的也是最常用的融资方式。银行信贷是银行信用业务的一种形式，是指银行按一定条件把货币资金给借款单位使用、到期收回本金和收取利息的一种金融行为。银行贷款是间接融资，它是通过存款把社会闲散资金集中起来再贷给资金需求者。

三、公立医院在改制过程中涉及到改制后的医院组织结构问题

根据当前综合性医院的部门划分来看，我国医院内部的部门划分方法基本上是按照工作性质和任务划分的，就目前而言，一般分为诊疗部门、辅助诊疗部门、护理部门和行政后勤部门。笔者在此想要探讨的是在改制过程中公立医院如何涉及改制后新成立医院的组织结构。当然，设计改制后新成立医院的组织结构不是目的，其终极目的应是为了实现改制后医院的目标而对医院各部门进行安排的一种方法而已。

我国公立医院当前所遇到的最大问题是相关权利界限的模糊不清，在诸如投资主体是谁？决策主体是谁？管理主体又是谁？谁又是监督主体？等多方面的界限都很模糊。这样就造成了代表出资者的政府部门与医院管理层之间职责不清，相互越权的后果，进而造成了公立医院管理上的混乱，解决这个问题的出路就是建立现代医院制度，在这一点上业内人士已经达成了共识。但是，什么是现代医院制度、现代医院的内涵与外延如何界定，则是仁者见仁，智者见智。

笔者认为，所谓现代医院制度，是指包括了医院内部规章制度在内的，且与医院自身性质不相违背的所有成熟和先进的制度。

就当前社会实践来看，能够很好的适应市场经济，并形成了一整套成熟的管理经验的组织实体，莫过于股份有限责任公司，虽然，有限责任公司，中外合资公司，中外合作公司，合伙制企业等组织实体在我国也普遍存在，并且已取得了一定的经验，但是，从长远来看，股份有限责任公司这一制度，以后将是我国公立医院改制时设计改制后医院组织结构的首选。

所谓股份有限责任公司是指，由一定人数以上的股东所发起组成，全部资本被划分为若干等额股份，并通过向社会公开发行股票（或股权证）筹集资本，股东就其所认股份对公司负有限责任，股票可以自由转让，公司以其全部资产对公司债务承担责任的企业法人。

其特征是：（1）股份有限责任公司具有法人资格；（2）股份有限责任公司的股东不得少于法律规定的数目。股东既可以是自然人，也可以是法人；（3）股份有限责任公司的股东仅仅是股票的持有者，他们的人身性质没有任何意义。股东的所有权都体现在股票上，并随股票的转移而转移。股份有限责任公司必须预先有确定的资本总额，然后着手募股。任何愿意出资的人都可以成为股东，没有资格限制；（4）股份有限责任公司的资本总额平均分为金额相等的股份，以便于计算每个股东拥有的权利。出资大的股东只是占有股票数多，而不能增大股份的金额。（5）股份有限责任公司的股份可以自由转让，股票可以在社会上通过证券交易所或银行公开出售。但不能退股；（6）股份有限责任公司的股东承负有限责任，即只以其所认购的股份额对公司的债务承担责任，一旦公司破产或者解散进行清算时，公司债权人只能对公司医院的资产提出要求，而无权直接向股东起诉，公司仅以其本身的全部资产对其债务负责。（7）股份有限责任公司的帐目要公开，必须在每个财政年度终了时公布年度报告，其中包括资产负债表和损益表，以供众多的股东和债权人查问。

以上，仅是对股份有限责任公司的初步介绍，在股份有限公司制度下，以严谨的方式和科学的逻辑规划，设立了不同组织部门，如股东大会、董事会、监事会、经理等众多的部门，这些不同的部门分别行使决策权、经营权、监督权，能够做到各司其职，在所有者和经营者之间建立起有效的制衡机制，再加之因其资合性所带来的种种便利，因此，在实践中拥有很强的生命力。

当然，在公立医院改制过程中，因为各公立医院自身的客观情况不尽相同，因此，虽然股份有限责任公司制度是笔者所认为的最好的组织结构选择，但并不否认其他组织结构形式，诸如有限责任公司，中外合资公司，中外合作公司，合伙制企业等制度有其存在的必要。

四、公立医院在改制过程中所涉及到的人事问题

由于我国的特殊国情所致，人事问题一直是一个另所有事业单位的管理者头痛不已的问题，同时它又是公立医院在改制过程中所必须面对的一个问题，在此，笔者也对此问题做一粗浅的探讨。

笔者以为，公立医院在改制过程中就人事方面可能遇到的问题有以下几方面：

1、改制前已退（离）休人员的问题；

公立医院改制的目的有很多种，但从政府这一角度来看，其减轻

财政压力的目的是毫无疑问的，因此，公立医院在改制过程中必不可少的会接受自然人、法人或其他组织等不同性质的社会资本进入。但从经济学及法学理论上来看，让投资人在改制后仍然承担改制前退（离）休人员的退休金、医药费等问题又显失公平。

在改制前已退（离）休人员的问题，是公立医院改制过程中不可回避的问题，但是，对于此一问题的解决是否应由进行改制的公立医院自行解决则不无疑问，进行改制的公立医院是否有能力自行解决更是不无疑问，并且在实践中不难见到因人员安置问题而最终夭折的案例。

笔者以为，此项问题的解决有待于国家各级政府制定相关的规章和政策，以为进行改制的公立医院扫清这一障碍。

2、在改制前属于公立医院正式编制职工及改制后新进入职工的养老保险待遇问题；

对于改制前属于公立医院正式编制职工的养老保险待遇问题如若不解决好，是关系到公立医院的改制过程是否会顺利进行的问题，对于改制完成后新进入职工的养老保险待遇解决的好坏与否，是关系到改制后的医院能否良好发展的决定性因素。

《上海市人民政府印发关于本市促进社会办医发展民办医疗机构若干意见（试行）的通知》对此问题做了一个原则性的政策规定，在此份通知中指出“政府所办医疗机构改制为社会办医疗机构，对原医疗机构中属于正式事业编制职工的养老保险待遇，根据本人在机关事业单位和企业的实际工作年限分段计算，两段相加，待正式办理退休手续时按本市有关规定计发养老金，具体办法由市有关部门根据此原则另行制定。其他人员和改制后新进入人员的养老保险待遇，统一按改制后的单位性质和现行政策执行。有条件的社会办医疗机构应积极为本单位的从业人员建立补充养老保险，以适当提高其今后的养老保险待遇。”这当然是一个具有可行性的原则性规定，但各地还应根据本地的实际情况具体确定。

结语

公立医院改制是当前一个全新的客体，它涉及到的面广，牵涉到的方方面面的利益，虽然各地在公立医院改制过程中都有一些值得我们学习的成功经验，但个体性、局部性的成功经验是否适用于全国各地，这还是值得思索的，此起一；第二，就我国目前的实践来看，关于企业改制方面的法律、法规、规章和政策是很多的，这些都可以被现在正在进行的公立医院的改制所借鉴，但公立医院的改制不可能完全等同于企业改制，这就需要我国各级政府及医疗行业内的广大同仁对此问题进行深入的探讨；第三，以上是笔者对于公立医院改制过程中可能遇到的问题所做的一个粗浅的梳理，其实，公立医院的改制从大的方面来看可以分为宏观方面和微观方面两个方面，因本文所立足的角度在公立医院，且又限定了是在改制过程中所遇到的问题，因此，对同样属于公立医院改制过程中所遇到的人力规划问题、医疗服务税收和价格体系问题、医院后勤制度问题、医院财务制度问题、医院市场营销问题均未涉及，笔者的考虑是，以上这些问题或属于站在政府角度所考虑的问题或属于改制完毕后医院所考虑的问题等，因此，在本文中就不再探讨。

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