许多国企改制都是由国家将企业净资产卖给本企业职工，从而实现企业产权制度改革。通过企业产权制度改革，带动企业经营机制改革。在操作中，有一个非常现实的问题，就是我国国营企业多年以来一直实行的是低薪制，职工手中积蓄不多。前些年又实行了住房制度改革，要求职工以现金购买住房，已经花去一部分或大部分积蓄。职工手中的钱不多，购买企业产权本身就有问题。现行做法是，全体职工将改制时解除劳动关系由国家发给的经济补偿金用于购买企业产权。实际上，国家也不用现金支付经济补偿金，而是用企业净资产折抵应付给职工的安置费，企业又将此安置费折算为职工的出资。职工购买企业产权后，企业就变成了全员持股或大部分职工持股。这时，职工就具有了双重身份，一方面是企业股东，另一方面又是在企业就业的劳动者。
企业全员持股带来以下难以解决的问题：一是股东人数众多，企业很难找到完全适合于自己的法律形式。1993年12月29日第8届全国人民代表大会常务委员会第5次会议通过的《中华人民共和国公司法》规定有限责任公司的股东为2至50人。国营企业改制后股东人数一般都超过50人，难以适用有限责任公司的规定。按股份有限公司设立，资产和程序相应要求较高，许多企业又不符合条件，也不愿去走复杂的程序。二是劳动力与企业产权紧密结合，不符合现代企业制度的基本要求。现代企业制度的要求之一是两权分离，即企业资产所有权与经营权分离，便于充分利用资源，节约生产经营成本。三是许多改制企业都存在变通操作，即将许多股东的投资额集中记载于少数股东名下，或多数股东委托少数股东持股，或选代表持股，以满足设立有限责任公司股东人数的要求。这种做法带来出资人行使出资人权利难的问题。如企业在重大问题决策上发生分歧，或受委托人离职或死亡，出资人要求自己行使权利，而注册的章程和工商档案中却没有记载该出资人。这时，认他是股东和不认他是股东都很难。认他是出资人，他就有权参加股东大会，对股东所议事项，他有表决权，可工商档案中没有记载的股东参加股东会议所作出的决议，工商行政管理机关往往不认。不认他是出资人，他却是真正出资购买国有资产产权的人，他的权利来自出资购买国有资产，他行使权利是正当的，也是合法的。
国营企业改为全员持股的有限责任公司的问题焦点集中在股东人数超过50人。针对外经贸行业国有企业改制的实际需要，1994年6月18日国务院以国函〔1994〕54号批复同意外经贸部、国家体改委《外经贸股份有限公司内部职工持股企业试点暂行办法》，特批用“职工持股会”的形式解决职工购买企业产权人数超过50个的问题。根据国务院批复的规定，职工持股会是公司工会下属的专门从事本公司内部职工股的管理组织。职工持股会向职工代表大会或工会报告工作。职工持股会的职能是代表持有内部职工股的职工行使股东权利。具体负责募集职工内部股股金;集中管理内部职工股票(记名内部职工持股会)、办理和管理职工持股名册和职工持股卡;办理职工入股、增股、减股、退股事宜;根据公司分配方案给内部职工办理分红;参加股东大会，代表持有内部职工股的职工行使表决权。国务院对职工持股会所募集的资金使用作了严格的限制：“仅限于购买本公司内部职工股份，不得用于购买社会发行的股票、债券，也不得用于向本公司以外的企事业单位投资、参股”。
继国务院的上述批复之后，为了解决非外经贸国有企业改制职工持股人数超过50人设立有限责任公司的问题，许多地方进行了有益的探索。上海市经济体制改革委员会、上海市经济委员会、上海市国有资产管理办公室、上海市人民政府法制办公室、上海市工商行政管理局、上海市经济研究中心等6部门于1994年11月18日联合制订了《关于公司设立职工持股会的试点办法》、江苏省政府于1996年2月27日制订《江苏省现代企业制度试点企业职工持股会暂行办法》、陕西省人民政府于1997年6月19日印发《陕西省公司职工持股会试行办法》、浙江省人民政府于1998年6月30日发布了《浙江省国有企业内部职工持股试行办法》、云南省人民政府于1998年8月11日印发《云南省企业职工持股暂行规定》、甘肃省人民政府于1999年5月17日印发《甘肃省股份制企业内部职工持股暂行办法》、安徽省政府1999年6月18日颁布《国有控股、参股公司内部职工持股试行办法》、江苏省政府1999年7月28日颁布《江苏省国有企业内部职工持股暂行办法》。以上地方政府的规章或规范性文件都规定国营企业改为职工持股的公司可以设立职工持股会。现将要点概括如下：内部职工持股是指公司内部职工通过认购本公司股份成为公司股东的行为。公司股份既可由职工以自然人身份直接持有，也可设立职工持股会集中管理。职工持股会是专门从事企业内部职工持股资金管理、认购公司股份、行使股东权力、履行股东义务、维护出资职工合法权益的组织。职工持股会原则上依托本企业工会组织设立。职工持股会的会员以其出资额为限，对职工持股会承担有限责任;职工持股会以其全部出资额为限，对公司承担有限责任。
从职工持股会的形式看，国务院只批准在外经贸系统试点，没有同意扩大试点。虽有大量的地方改革实践经验可以总结，但还没有一个地方将这种经验上升为地方性法规。从持股会的社会法律地位看，职工持股会只是工会的一个内设机构，没有独立的法律地位，要普遍用来解决一般国有企业改制后股东人数超过50人设立有限责任公司的问题还是有难度的。
工会代表职工持股的基本作用是以自己名义行使所代表的股份的股东权利。在出资阶段负责筹集职工的出资;出资后负责管理职工的出资(股份);制作职工出资名册，必要时也可向出资职工制发出资卡;办理职工股份转让;根据公司分配方案给股东办理分红;参加股东大会，行使所代表股份的表决权。企业工会向自己的会员筹集的出资应当仅限于工会以自身名义购买本公司股份，不得用于购买社会发行的股票、债券，也不得用于向本公司以外的企事业单位投资、参股。
值得一提的是，尽管国企改革需要有限责任公司股东人数突破50人的限制，近期全国人大修改公司法时没有增加有限责任公司股东人数。这是因为，从理论上讲，有限责任公司这一企业组织形式有股东合作的因素，人数多了，就难免合作困难。就因为有人的合作因素，世界各国的有限责任公司立法都对有限责任公司的股东人数作了限制，这已经成了国际惯例。我国在实行市场经济，现在的立法不能再作出不符合市场经济规律的规定。
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U459085007
