按照现代公司制,股东是出资人,应由股东来行使出资人权力。在股东较为分散的情况下,按股份比例推荐董事,形成董事会,董事会代表股东,以维护股东利益为落脚点,行使决策权,对股东负责;由董事会聘任经理人员进行日常经营,经理层对董事会负责(不是对董事长个人),这样的层次是清楚的,是现代企业制度所要求的。但是在实际中,国家不仅仅是任命董事和董事长,连经理层也一起任命管理,而且更注重经理层的选拔和任命,经理层的实际权力远远大于董事会,董事没有实际意义,就只好来个董事兼副经理,有时甚至是把那些不便安排的干部作为董事。对有的大型国有公司,仍然延袭传统行政人事下管一级的方式,连其人力资源部的部长都由上级党组织来考察任命。这种管理层次上的混乱,造成董事会成了摆设,实际上是剥夺了董事的权利,造成出资人不到位和内部人控制,违背了建立现代企业制度的初衷。