国有中小企业改制后小股东的权益保护问题思维导图

南柯一梦

2023-02-15

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思维导图大纲

一、中国改制股份企业的发展现状

随着市场经济建设的深人和适应社会经济的发展，将中小型国有企业、城镇集体企业改造为股份合作制企业的尝试，是我国从计划经济走向市场经济的一大改革举措，也是我国建立起现代企业的一条必经之路，在改制过程中“抓大放小”亦成为国有企业改革的必然选择。目前，中国的企业发展已步人了调整国有经济布局的总体格局阶段，在这一阶段中，通过改组、联合、兼并、破产、股份合作制、股份制等多种形式，亦逐步完成对中小型国有企业、集体企业的产权制度改革，并且初步建立了现代企业管理制度。

目前，股份合作制已成为中小国有企业、乡镇企业和城镇集体企业改革的主要选择，通过改制，造就了一大批自主经营、自负盈亏的市场主体。如今，股份合作制企业已遍布我国各地，已成为社会经济发展的一支重要力量。然而，由于我国走上市场经济道路的时间较短，现代企业立法经验明显不足，使得对小股东权利保护的法律基本处于空白，同时也因改制本身存在着先天不足的原因，加之运行并不规范，缺乏立法保护，以致在中小型国有企业和集体企业的改制过程中出现了小股东权益受到漠视甚至受到侵害的问题，这些问题已影响到改制企业的健康发展。

二、股份合作制企业小股东权益的现状及问题

近年来，我国经过对中小型国有企业、集体企业实行股份制为主的产权制度改革，使得现代企业制度初具规模。由于非公司制企业形态带有一定的时代特征，公司制企业具备现代企业制度的典型形态，故大部分企业改制时选择公司制形态。但在我国，由于现代企业制度尚不十分健全，法律法规相对滞后，因而在改制后的公司中或在其他形式的现代企业中，大股东与小股东之间因存在利益冲突，出现大股东为了自身的利益而使得小股东权益受侵害的现象日益普遍。

从江苏省高级人民法院2004年民商事案件的收案统计分析中可以看出，2004年全省民商事件收案数出现了自1996年以来的首次回升，其中一个主要原因就是出现了诸如股权转让纠纷，股东权纠纷等与公司法相关的类型案件大量增多。

通常在公司中，小股东因持有股份较少而在公司中处于相对较弱的地位。在资本多数表决原则下，那些拥有支配地位的大股东在一项股东大会的表决中往往能使自己的意志上升为公司意志，而置小股东的意志于不顾。小股东拥有的表决权形同虚设，以至于形式上的一股一权的资本平等权导致实质上的股东之间的地位不平等。在股份公司中，小股东的弱势地位主要表现如下：

1.小股东没有知情权。在股份公司中，小股东不直接享有管理、控制企业的权利，因此小股东与经营者之间信息不对称。主要表现在小股东不能查阅企业的账目，无从知晓经营状况，无法及时掌握自己的投资境况和权益。

2.企业内部整治结构混乱，小股东缺少民主监督权。缺乏权力制衡的机构是最可能滥用权力的机构;没有任何监督的机构是最可能损人利己的机构。如果没有一个合理的权力制衡和监督机制，企业管理者就可能利用小股东的资产来谋求自己的私利。由于大股东拥有绝对优势的企业股份，从而处于控股地位，身兼三职(大股东、董事长、总经理)。在这种制度下，小股东无法拥有经营管理权，如果再进不了监事会，也就失去了监督权。

3.小股东需要负连带责任。大股东利用公司作为逃避其法定或合同规定的义务的手段，法院往往会置公司独立人格于不顾，视公司的行为是公司背后实际控制公司的股东的行为，让公司的股东直接负责，使得小股东在不知情的情况下，为大股东的行为负连带责任。同时大股东对公司非法过度控制，导致母公司有可能会将子公司作为推行其集团商业政策的工具，甚至不惜牺牲子公司的利益，从而对子公司和子公司的债权人造成极大侵害。此外，如果公司因此破产或者解散，中小股东还需承担清算风险。

以上侵害中小股东合法权益的情况，在市场经济不成熟国家，特别是在市场经济体制初建的我国尤其严重。并且由于缺乏有效的监督制约机制，使小股东利益受到损害，使投资者的信心受到打击。

三、导致小股东权益受侵害的原因

改制企业小股东权益之所以受到侵害，既存在公司制度本身的原因，也有由于企业改制过程中形成的特有因素的作用。同时，改制企业中的小股东大多数是由于政府的“政策引导”形成的，所以，科学地分析小股东权益受侵害的原因，是完善相关法律机制的前提，也是合理解决以上问题，进一步推进现代企业制度发展的基础。

(一)公司制度本身的原因

1.公司的表决原则直接导致小股东的利益容易受到侵犯。《公司法》第41条规定“股东会会议由股东按照出资比例行使表决权”;第106条规定“股东出席股东大会，所持每一股份有一表决权”。显然，享有不同股权的股东和持有不同股份的股东享受的权利肯定是不同的，出资较多的大股东必然在公司重大经营决策方面享有表决权优势，当出资达到一定数量时就极易控制股东会，进而控制董事会和公司的经营管理权。在这种情况下，公司的经营决策反映的将是占控制地位股东的意志和利益。如果没有相应的对抗制约，权力被滥用的结果势必是众多小股东的利益受到侵害。

2.公司的发展趋势导致中小股东的利益容易受到侵犯。现代公司制度是按照“分权一制衡”模式建立起来的，公司的最高权力机关是股东大会，它决定着公司的重大事项，股东的权利正是通过股东大会的表决权来行使的。而现代公司的权力趋势正由“股东大会中心主义”向“董事会中心主义”转化。公司实际被大股东、董事所控制，他们总是尽可能利用公司实施对其利益有好处的决策，而忽视公司及小股东的利益。

3.公司治理结构的缺陷。我国传统公司的治理结构分为三个层次，权力互相制衡。但由于我国公司法对于监事会的规定并不完善，事实上监事会也没能有效地监督董事会和股东会，因而也无从保护中小股东的利益。

4.经营结构的因素。当大股东与公司经营行业的相关程度越高的时候，大股东也就越容易通过关联交易、利润转移等方式侵吞公司资产，小股东也因此而受到侵害。

(二)中小型股份制企业的形成过程导致的原因

1.行政“催化”。其结果是股份合作制企业发育不足，甚至畸形，小股东权益保护缺乏天然屏障。严格地说，我国近年来股份合作制企业数量激增，并非源于市场的自然孕育，而是政府“催化”的结果。许多地方政府把完成改制当作是一种行政目的和任务，急于赶进度，重于凑数量，流于形式，通过自上而下的政府行为来强行推进。相当一部分政府职能部门人员认为，国有企业改制、国有资产处置，政府应当拥有绝对的主导权和决定权，职工的意愿无足轻重。于是，许多企业在改制过程中无视民主权利，不开职工大会，不作政策宣传，职工对改制政策和本企业改制情况知之甚少，并且在企业改制的问题上只有举手义务，没有说话权利。同时政府对于改制中如何保护职工的权益、改制后又如何切实保障小股东的权益考虑较少，只管推进改制进程，而就自己作为股份合作制企业的助产婆、市场公平秩序的维护者和国有资产的代表者应尽的必要监管责任履行较少。由此，导致行政权力配置不当，改制时一手操办，改制后放任不管，客观上是在逼迫小股东“用脚表决”。

2.旧观念的影响。由于旧观念根深蒂固，旧体制名亡实存，小股东难以摆脱传统“职工”(雇工)的受制地位。大多数国有、城镇、集体企业改制主要限于原企业内部进行，改制后的公司依然由持大部分股权的原企业领导层继续把持。虽然股份制企业的内部职工成了公司的小股东，在法律概念上参与了企业的权力机构，但他们的人事和社会福利等事项均与公司保持着与过去并无变化的行政性关系，名义上的所有者地位并不能冲抵行政上的受管辖处境。加上法律缺乏小股东权益保护机制的规定，他们不敢、也无法无视董事会(过去企业行政领导组织的转化形式)的决策而行使法定的制约权。这就使保护小股东权益的各项制度处于虚置状态。其实际后果就是对企业的外部形式作一些调整，企业内部的管理机制却没有实质性改进。立法者所希望的通过实行有限公司的组织形式而转变企业经营机制的目标无法实现。

3.股权设置的不合理性。小股东受大股东经营管理权和控股权的双重挤压，股东的自然权利难以保障。我国中小国有企业和城镇集体企业改制后，大多是由经营者持大股的产权改革，其初衷是为了调动经营者的积极性，实现责、权、利三者的统广。但是，由于缺乏持股比例控制、监管机制、经济和法律责任等制度相配套，使得少数经营者成了只享有权利、不承担风险的改制受益者。他们利用经营者和大股东的双重身份优势，完全掌握企业控制权，成为凌驾于委托人之上的特权代理人，形成了“经理人控制”的格局，使小股东处于绝对依附与从属的地位。相反，职工则成了劳动和资本的双重雇佣者，知情权、话语权、决策权、监督权等均受到限制和剥夺，使企业治理机制向自主制复归。即使是在一些改制较为成功、发展势头良好的股份制企业，也存在着三会职能未充分行使、管理层和决策层交叉较多的情况。

4.监督机制无法实施。当前股份制企业的突出问题之一是监督机制未得到真正落实，从表面上看监事会是企业的最高监督机构，而实际上，大多数中小企业考虑到自身规模小、人才少等问题，为节约运作成本，普遍由董事长(或执行董事)兼厂长(经理)，决策经营层基本上由改制前领导班子组成，相比之下，监事会要弱小得多，当决策企业经营层以经营、决策权要挟监事会时，企业的监事职能就如同虚设，监事就更谈不上尽职尽责了。由于监事会不能实施有效监督，即使小股东察觉管理层有经营问题，监事们也只能无所作为或者无能为力，因此，使得企业的兴衰在很大程度上取决于“一把手”的个人素质。而问题的另一个方面是，当股份合作制企业因经营不善等原因歇业或倒闭时，小股东又不甘承担投资风险，往往采用群访群诉等方式向上级或政府部门施加压力以逼迫企业退还投资款，这显然是与法人制度格格不入的。从以上两方面的问题可以看出，一是小股东的投资权益没有得到保障，二是小股东又不正当地追回了自己的投资款，而致使法律在中间处于被虚置、被漠视的尴尬地位。

四、保护股份制企业小股东权益的若干建议

股份合作企业作为我国一个新兴的企业制度，已经得到广泛的认同和推广。在近20年的存在及发展中，出现的这一系列问题，根本上是由于我国现有企业制度本身和认识上的漏洞以及没有对股份合作制企业建立专项的法律法规导致的。

因此，正确设立和认识公司章程、健全和完善股份合作制企业小股东权益保护的政策和法律机制，是加强对公司小股东权益保护、确保中小型公有制企业改制成功的根本之举。

(一)应当通过强化公司章程来维护小股东的利益

当前公司法尚处于修改之中，需要有一个过程，并且需要综合考虑大小股东的多方利益，因此，法律制度不可能解决一切问题。无论在现有还是修改后的法律制度下，合理利用及认识公司的章程，都是小股东自我保护的有效途径。

公司章程作为公司必备的、规定公司组织及活动的基本规则的书面文件，是公司日常运作的基本依据，公司的所有成员都必须依章程的规定来享受权利、承担义务。通过章程来维护小股东权益，更具有细节和具体操作上的优势和现实意义。

由于法律本身的模糊性以及改制过程中的仓促性，致使公司章程往往仅依照工商部门提供的“标准格式”简单从事，很少全面细致考虑股东利益等因素。因而当股东之间产生纠纷，或董事、经理恶意侵吞公司财产时，中小股东的权益无从得到保护。在现有公司法的框架下，为保护中小股东的合法权益，可以从以下几方面来考虑章程的制定和完善：

1.以公司法为依据，在具体执行章程中可对如何制约大股东的行为制定更加细致的规定。如对表决可以指定更高的通过票数要求。

2.对股东的权利和义务进行细化，使其具有可操作性。其中特别需注意的有以下几方面：

(1)明确大股东和董事对公司、对中小股东的义务。这样的约定有利于对大股东的行为进行监管。参考国外较成熟的公司制度，在英美法系国家中都主张在公司和章程中强化董事对公司的忠诚义务和善管义务。

(2)明确公司的监督体系和方式。作为对公司的业务活动进行监督和检查的机构，应当限制大股东在监事会中的人数，保证有适当比例的小股东监事成员甚至部分独立董事来平衡大股东的绝对权力。

(3)建立公正公开的公司财务、政务制度。赋予普通股东更多的知情权、调查权，使得小股东对公司的经营状况有更好地了解。

(4)对公司董事、经理建立相应的处罚措施，以便对其行为进行规范，从而更好地保护小股东的合法权益。

(二)针对中国的特殊国情。应当在行政及立法上对股份合作制企业明确加以规范。特别是在股权结构、议事规则、监督制约机制、股权转让、风险承担责任等各方面宜细不宜粗，加大可操作性，以期完善公司资产结构、公司治理结构和公司运行机制，在法律上充分关注小股东切身利益，针对股份合作制企业的特点，进一步补充和完善小股东权益保护的法律规定。根据我国股份合作制企业的发展情况和需要，借鉴国外先进经验，制定出专门的企业法。因此，对从立法角度来维护小股东的权益，给出如下建议：

1.在政策面上

明确政府在改制中的权利、义务和行政责任。中小企业存在天然弱势，无法与大公司相抗衡，同时股份合作企业的小股东多数为职工，无法与机构投资者的经济实力相匹敌。因此，需要政府从政策面上制定相应的扶持制度，完善中小企业改制后的发展，使其走上良性轨道，尤其是国有企业改制，应作为一种政府行为。各地方政府及中央政府对改制不应当只流于形式，而应当听取多方面的意见和建议，协调各系统间的资产政策，建立对经营者的监督约束机制，并在改制过后，依然对中小企业进行有效的监管，直至其走上正确的轨道。

2.在法律层面上

(1)从立法的角度完善股份合作制企业内部的法人治理结构，需要强化小股东对股东大会的召集权、提案权。现有的《公司法》对持有10以上股票的股东具有股东大会的召集权，明显对广大中小股东不利，鉴于中国的特殊情况，应适当降低这一标准。同时《公司法》对股东提案权未设规定，而与此相反的是英、德、日、美等国均承认股东提案。建立“股东会决议无效或可撤销制度”，即当股东会决议的内容违反法律或章程的规定，任何股东均可请求法院宣告决议无效，且该决议为自始无效;若股东会决议在程序、形式等方面违反法律或章程，则任何股东均可请求法院予以撤销。在这个问题上，可以借鉴大陆法系国家公司法的规定。赋予小股东审计请求权力，使其有权直接从公司外部聘请审计人员对公司财务情况进行审计，来保障小股东对公司财务的了解权。通过进一步健全董事会决策规则建立董事会的多元结构，使中小股东有机会进入董事会来代表中小股东的权益。建立健全中小企业的监事会，当大股东所代表的股东会与公司利益发生冲突以至酿成诉讼时，就只宜由监事会代表公司，并合理利用外部监事制度来加强对公司的监督。

同时，应当对大股东的表决权加以限制。实践证明，不论是采用一人一票或是一股一票都有其不合理之处，因此，可以通过以下的制度来完善投票权：

1)累积投票制度。该制度指公司在选举董事会、监事时，股东所持有的每一股份都拥有与其所选举的董事会、监事总人数相等的投票权。股东可以把所有的投票权集中选举一人，也可分散选举数人，最后按得票之多寡决定当选董事和监事。如果采取直接投票的方法，有的股东尽管能持有数目相当可观的股份，但因未过半数，可能连一个董事的席位也得不到，董事会仍旧由持有半数以上股份股东把持。如果采取累积投票，小股东也可以在董事会上得到发言权，这样可使董事会多元化，有利于公司内部结构民主。对于改制企业，由于持股比例出现失衡，累积投票制不失为一种首选的投票方式。

2)股东表决回避制度。当股东与股东大会讨论的决议事项有特别的利害关系时，该股东或代理人均不得就其持有的股份行使表决权的制度。德国、日本及其他大陆法系国家公司法都不同程度的含有该项规定，而我国《公司法》没有明确规定此制度。目前在国际上对关联交易，各国法律普遍规定了表决回避制度。因此，有必要将此规定作为规范一切公司关联交易的普通条款。这种事先救济的方式，能够避免大股东滥用表决权，能更有效地保护中小股东的利益和公司的利益。

3)大股东表决权限制制度。大股东表决权限制是指当某一股东持有的股份数额超过法律或公司章程规定的限额以上时，超过限额部分股份便不再享有表决权的一种制度。公司制的发展有赖于更多人的投资参与，不仅需要个别资金雄厚的大股东投资，更需要社会公众的积极参与，因此，从一定意义上讲，对一般社会公众即小股东的利益保护更为重要，特别是考虑到小股东在公司中的弱势地位时更是如此。股东投资于公司，在于谋求自身利益，同时也是促进社会利益，无论大、小股东皆应如此。考虑到大股东如滥用资本多数原则将可能对小股东及公司利益造成现实性与潜在性的危险，对大股东的表决权进行限制既是必要的，也是合理的。

(2)应当赋予小股东特定情形下的股份收买请求权。为了保护债权人的利益，各国法律都规定，股东在一般情况下不得抽回其出资。但是，为了对大股东滥用权利予以制衡，保护不同意见的小股东的权利，多数国家的公司法都承认小股东于特定情形下可享有股份收买请求权。应该说，这一规定对维护小股东的权益是十分重要的。应规定在小股东受到大股东侵权的特定条件下，小股东可以以入股时的“意思表示不真实”和大股东过错为由，享有退出股权的权利，其退出的股权则无条件地由胁迫小股东人股或对公司的损失有过错的大股东承受。另外，对改制企业的股份应提倡对外开放，以吸收外部资金的投入，从而实现股权结构多元化、社会化，达到对大股东的制衡效果。

(3)通过司法途径进一步拓展小股东权益的救济方式。单个的小股东力量薄弱，在财力和人力上都无法与大股东进行抗衡，由此应当建立股东共同诉讼制度。即当公司具有控制权的股东或公司管理层滥用权力损害小股东的合法权益时，小股东有共同直接提起诉讼和索赔的权利，法院应积极受理。.并通过建立股东派生诉讼制度，小股东可以避开资本多数原则的限制，以自己的名义为公司利益对侵害人提起诉讼，追究其法律责任。

五、结论

保护小股东权益是现代企业发展和国有中小企业改革中面临的重要问题，只有充分保护小股东的权益，才能调动起投资者的积极性，真正发挥资本功能，平衡多种利益主体的利益，使公司得以稳定、健康和持续地发展。

为了更好地保护中小企业中小股东的权益，本文通过对中小企业改制后的现状进行研究，得出了现有企业中损害小股民权益的一系列问题，并从基本企业制度以及股份制企业形成过程两个方面进行分析，总结了导致这些问题产生的根本原因。并尝试着从健全企业制度和制定有效的政策立法两个角度来对小股民的权益保护提出若干合理的对策和建议。

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