张春霖认为经济学理论指出的选择是应当由债权人主导。
市场经济中困难企业重组和退出的第一推动力是债权人对自身利益的保护和追求。债权人一般都力求通过以下途径实现清偿率的最大化：
首先正确判断企业的生命力，决定一个企业应该清算还是重组，避免对失去生命力的企业进行重组或对尚有生命力的企业进行清算。
其次在清算时，确保公开、公平竞争，以实现破产企业资产变现收入的最大化。在重组企业时，同样通过确保公开、公平竞争，将重组的控制权转移到最有可能成功重组该企业的投资者手中。具体途径可以是债权转股权然后向合适的投资者转让该股权，也可以是先将债权转让给该投资者然后由其转为股权，或经过更多次的换手或先批发给一些投资中介。
最后按照事先确定的、清晰的、可预期的法律和制度规则在债权人之间分配利益和损失。
而政府的角色主要是提供法律和制度方面的基础设施，包括制定和实施相关的法律和政策，保护债权人和其他利益相关者的利益，处理因企业的重组和退出引起的失业等社会问题。
张春霖介绍，上世纪90年代国有企业的重组和退出中，最大债权人是国有银行。国有银行推动企业重组和退出的动力微弱，社会保障体系承受能力弱需要特殊政策支持，司法体系与所在地党政机关的传统关系，这些因素导致了上世纪90年代以来在国企重组和退出中，政府尤其是地方政府一直起着主导作用。
具体表现在由前国家经贸委管理的“计划内破产”和580多家国有企业的“政策性债转股”中，也表现在许多其他涉及国有企业的兼并、收购、重组过程中。
政府尤其是代表债务人利益的地方政府通过行政手段操作破产、债转股，严重地阻碍了市场机制作用的发挥，软化了多年来金融改革所硬化的企业预算约束。
除了继续推进金融改革和社会保障体系建设，张认为需要在两个方面采取措施。
第一，政府应当停止直接干预，集中精力做好必须由政府来做的两件事情：为困难企业重组制定规则并保障其实施；为受到影响的职工提供安全网。
张认为在制定和实施规则方面，最为紧迫的是要尽快通过和实施新破产法。健全的破产制度是市场经济体制的支柱，目前，实施新破产法条件已经基本成熟，而继续等待的机会成本是大量不规范的破产、对债权人利益缺乏充分保护和由此带来的过高的交易成本。因此，应当尽快通过和实施新破产法，同时停止执行过去出台的各种关于国有企业破产的政策文件和由前国家经贸委管理的“计划内破产”。
在为职工提供安全网方面，除了继续加快社会保障体系建设，包括将下岗职工纳入失业保险体系，政府还需要动用财力弥补由于社会保障体系建设尚未到位而形成的“漏洞”。出售国有企业及其股权的收入应当首先用于建立这样的安全网。
第二，把金融资产管理公司作为主要制度依托，来推动困难国有企业重组和退出。
政府首先需要指令资产管理公司和商业银行采取更积极的行动，清理其持有的对国有企业的不良债权和大宗股权，同时要求地方政府和法庭采取措施充分保护债权人利益。对那些从资产管理公司和商业银行购买了不良资产的中外投资者，也必须给予相同的保护。
张春霖表示，债权人追求清偿率最大化的行动，是推动困难企业重组和退出的最基本的原动力。政府和司法体系对债权人利益保护得越充分，重组和退出的步伐就越快，越容易起到提高经济效率的作用。
为加强金融资产管理公司在推动企业重组和退出的过程中与地方政府、法庭、职工等有关方面的协调能力，政府可以考虑调动一批有经验的资深官员充实资产管理公司，并在国务院设立一个精干的专门工作机构负责领导并协调解决难点问题。
在此基础上，张认为长期亏损、资不抵债、需要进行大规模重组或清算的困难国有企业可以与各级国资委脱离关系，由资产管理公司和所在地的地方政府共同处理。处理这些企业发生的成本，债务方面的成本由资产管理公司承担，人员方面的成本由地方政府承担。
