事实收养是一个全国性的问题，该问题的形成有其经济、社会的根源，与人民群众的法制观念，收养、户籍和教育等制度改革与完善，以及政府部门的执法力度都有着密切的关系。
(一)收养法律宣传普及不够，人民群众收养法律意识不高
受传统习俗和观念的影响，老百姓往往认为对于由监护人送养的，只要送养人和收养人达成协议即可，不需要到民政部门登记。而对捡拾的弃婴儿童，缺乏及时报案，送福利机构抚养的观念，而是怀着做好事的心理私自养育或送他人抚养。另一方面，《收养法》颁布实施仅10余年，对该法的普及还远不够，群众的收养法律意识淡薄，并未认识到收养的真正法律意义。认为只要与被收养人形成抚养教育关系，即成立父母子女关系，而收养只是解决其上户的一个手续。实务中遇到的事实收养的收养人到民政部门寻求解决收养关系时，所提出的主要理由即是解决子女入户、就学的问题。有的当事人利用人口普查的机会或托关系解决了被收养人的入户问题，便认为办理收养手续已无必要。有的当事人本来符合收养条件的，但由于一直拖着不办登记手续，以致被收养人超过了14周岁的限制。所以不仅不符合收养条件的未办理收养登记，不少符合收养条件的也不办理登记。……
(二)相关法律制度不完善，违法收养的责任追究制度缺乏
收养登记是对当事人之间的收养关系予以确认和监督的行政登记行为。收养制度涉及的不只是对收养关系当事人之间的民事权利、义务关系的调整，还涉及对未成年人合法权益的保护，以及对计划外生育、遗弃、拐卖儿童等违法行为的预防、制止。因此，对于当事人不办理收养登记的行为，不仅应只承担收养关系无效的民事后果，某些情形下还应追究行政责任甚至刑事责任。但在现行收养制度下，对当事人不符合《收养法》规定而形成的事实收养，以及虽符合条件但不依法登记而形成事实收养关系等违法收养行为，并没有予以强制纠正并追究收养人行政责任的规定。实务中，有的人将未婚生育的子女或超生子女私下送给他人抚养，而收养人对外称是捡到的弃婴;有的收养人年老或患病，自身生活已比较艰难，根本无力抚养被收养人;有的无配偶男性收养女性弃婴，与被收养人的年龄相差不满40周岁，使被收养人的身心健康处于不利境地;……等等。对于这些侵犯未成年人合法权益，违背法律政策的收养行为，由于缺乏责任追究和执法矫正机制，以至已经形成的事实收养得不到妥善解决，新的事实收养不断发生。
(三)政府能提供的福利设施有限，难以承担起抚养所有孤儿和弃婴、儿童的职责
如果要彻底杜绝事实收养行为，应要求所有捡拾的弃婴、儿童以及孤儿，都应送往儿童福利机构。同时，对不符合收养条件、对未成年人存在危害的事实收养，也应将被收养人送到福利机构。这就要求政府必须提供足够的福利设施，有足够的人力、财力，能承担起对这些未成年人的监护职责。但现实情况是，除城区外，其他区(市)县并无专门的儿童福利机构，而敬老院等福利设施由于客观条件的限制，也无力承担对所有弃婴、儿童和孤儿的照顾职责。即便是有儿童福利机构的地方，由于被收养人往往年龄较大也不会被接纳。一些收养人到民政部门办理登记，经审查得知不符合收养条件不能办理登记时，便提出将被收养人交给政府抚养，而政府却没有足够多的福利设施接纳他们。对这些未成年人的照顾仍得依赖于社会力量，这在客观上也是事实收养问题难解决的原因之一。
(四)收养关系当事人不符合收养条件，是解决事实收养问题面临的法律障碍
除了符合收养条件，但因为嫌手续麻烦或者解决了被收养人入户问题而觉得无办理登记必要的外，其他的事实收养皆存在各种与收养法不符的情形。……根据了解，大部分区、县民政、公安部门了解并执行《公安部关于国内公民收养弃婴等落户问题的通知》 (公通字〔1997〕54号 )，但也有的区、县反映出不了解该文件。所以存在有当事人可以通过公证办理收养关系但因故未办理的情形。另外，多数情形是92年《收养法》实施后发生的，当事人捡到弃婴后，未向公安部门报案，私自养着，有的收养人本身已有子女，有的年老多病不具备抚养教育能力。由此可知，这些事实收养办理登记存在法律障碍，无法通过民政部门直接登记予以解决，必须区分情况，依照法律规定和按照实事求是的原则分类处理。
(一)完善有关法律制度，明确违法收养的法律责任，预防事实收养再发生。
收养法等有关法律制度应明确规定发现弃婴、儿童后的处理程序。即必须送往弃婴(童)发现地所属公安派出所。派出所给予办理弃婴、儿童登记后，尽力查找其生父母;确属查找不到生父母的弃婴、儿童，送儿童福利机构。同时，应明确计生、民政等相关部门的执法职责，规定私自抚养弃婴、儿童的行为除给予行政处罚外，应将被收养人送福利机构。
(二)各有关部门加强协调配合，各负其责，共同努力解决事实收养问题。
民政部门是弃婴收养登记管理的主管部门，加大对儿童福利机构建设工作，提供足够的设施，承担起对弃婴、儿童的监护职责;计划生育部门及时为收养当事人出具计划生育证明，依法查处违法收养的当事人和将违法生育子女假冒为弃婴等弄虚作假的行为;公安部门负责做好为弃婴身份确定、出具捡拾弃婴报案及查找不到生身父母证明工作，严厉打击借收养名义拐卖弃婴的违法行为。
民政部门积极发挥社区居(村)委会的作用，广泛向群众宣传弃婴收养的有关法律法规，杜绝私自收养现象的发生。群众在发现或捡拾弃婴后，应当送发现地的居(村)委会，由居(村)委会报镇(街道办事处)政府，通过政府或直接与发现地公安派出所联系，公安部门确定弃婴身份后，出具捡拾弃婴报案及查找不到生身父母证明，并及时将弃婴送儿童福利机构。
(三)本着实事求是的原则解决既存的事实收养问题
参照国内其他地方解决事实收养的经验，可以考虑按照下列原则，由上级有关部门联合制定规范性文件，解决事实收养问题：
1、1992年4月1日《收养法》实施前，收养的查找不到生父母的弃婴、儿童以及社会福利机构的孤儿，已建立事实收养关系的，以及1992年4月1日以后至1999年4月1日修正的《收养法》实施前发生的由生父母送养的或孤儿监护人送养的，收养人可持有关材料办理事实收养公证，收养人凭《收养公证书》向公安机关提出落户申请，办理落户手续。收养当事人共同生活多年，已建立事实上的收养关系，因故难以办理收养公证的，在取得有关证明材料后，收养人可以向其常住户口所在地户口登记机关提出落户申请，经公安机关核实后办理落户手续。
2、1992年4月1日《收养法》实施后私下抱养的弃婴(童)，责令抱养人限期将弃婴(童)情况报所在地派出所立案，经公安部门查明确属查找不到生父母的弃婴(童)，公安部门准予办理进入有关儿童福利机构集体户口的手续，并将弃婴(童)送往福利机构。根据抱养人是否符合《收养法》规定的收养条件，采取以下处理办法：(1)抱养人具备《收养法》规定的收养条件，可向福利机构申请收养，并到民政部门办理收养登记。收养人凭《收养证》办理户口迁移手续。(2)抱养人不具备《收养法》规定的收养条件，但本人愿意继续抚养并符合有关规定的，可申请在家庭助养、寄养。被助养、寄养弃婴(童)的户籍关系及监护权保留在福利机构。
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